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从村选实践看村组法的完善
――以江西省奉新县第六届村委会换届选举为例
余知鹏
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[内容提要] 江西省奉新县在第六届村委会换届选举工作中，早于省政府的部署开始筹划选举工作，积极破解任期审计的三大难关，破除选举中的三大矛盾，创新村民代表推选的会议形式、确认办法及村民代表会议职能，对村选委实行村民代表会议推选、议行合一机制并规范组成方式，在坚持选民登记工作责任到位、告知到位和登记到位的原则中延长补登时间段，并把落实公平原则、选民的提名权和优选权作为提名候选人的基本措施，按照总职数把初审权交给选委会、终审权交给村民代表会议，以无投诉为基本原则和目标采取就地投票、集中计唱票、候选人回避、村民代表会议决定投票方式的系列办法，成功完成了选举任务。
奉新县的上述做法，缘于对第四、五届正反两方面经验的总结，适应了实际需要，但在很多方面突破了现行《村委会组织法》的规定。这一矛盾源于8个方面原因：以省为单位部署村委会换届选举工作影响了届满选举的严肃性，任期审计因没有得到选举法律的确认而影响了其必要性，村民代表会议在法律上处于不确定的地位与实际需要相距甚远，村选委的法定产生方式在实践中起不到引导和规范的作用，选民登记缺少补登规定而影响了选民登记权的完整性，优选权的法定后置性影响到候选人确定的公平性，自荐候选人没有法律依据影响了自荐的广泛性，投票选举因未明确选举方式影响到选举规范的自我完善。
故以此为依据，提出《村委会组织法》应明确村委会换届选举工作的启动程序，明确任期审计为换届选举中的法定程序，明确村民代表会议的地位，明确由村民代表会议推选产生村选委，明确选民登记的补登时间段，明确提名候选人的优选原则，明确就地自愿投票为正式选举的基本方式。
我国现行《村委会组织法》集实体法与程序法为一体，对村委会依法、有序、稳定、按时选举产生起到了引导、规范、促进和推动的作用，但也留下了许多需要思考、探索和完善的空间。本文以江西省奉新县第六届村委会换届选举为样本，依据其统计资料和本人所了解的案例，分析了实践突破现行《村委会组织法》的原因，对村委会选举中的法律完善问题作了相关探讨。
一、样本县第六届村委会换届选举状况
奉新县辖域面积为1644平方公里，人口30万。参加农村村委会选举的单位153个，其中村委会145个，村改居的6个，村改分场的2个。选举单位的辖区人口213012人、50979户，被登记的选民总数为154210人，参加投票的选民为150085人，占97.3%。被提名候选人5853人，其中主任1716名，副主任620名，委员3517名；确定正式候选人845名，其中主任297名，副主任77名，委员474名。通过投票选举，517人当选，其中主任153人，副主任40名，委员323名。一次选举成功的140个，二次选举成功的13个，分别为91.5%和8.5%。设立中心计唱票会场的153个，占选举单位的100%；设投票站136个，占选举单位的88.90%；设流动票箱的14个，占选举单位的9.15%；设密秘写票处的153个，占选举单位的100%。[1]
奉新县在第六届村委会换届选举工作中充分吸取第四届和第五届选举工作中正反两方面的经验，强化了9项工作。
第一，强化任期审计在换届选举工作的基础地位。奉新县第五届村委会的任期始于2002年12月，任期3年，到2005年12月届满。鉴于第四届村委会任期审计几乎与第五届村委会选举同步进行，使得大部分村委会没有完成第四届任期审计，给第五届任期审计带来了严重影响。奉新县从2005年8月开始，全面部署第五届任期审计，纳入换届选举工作和程序，以其基础地位着重破解三大难点。一是破解任期审计与换届选举同步的难点。按照《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（下简称江西省实施办法）第25条规定，应在省人民政府部署下进行，但会重蹈任期审计与换届选举同步的覆辙。为错开时间上的同步矛盾，实行任期审计前置策略，在全面部署换届选举工作之前部署任期审计。奉新县全面部署换届选举工作是在9月16日，此时，农村153个选举单位的任期审计已完成了143个，占应审计的92.25%。二是破解审计力量与集中审计的矛盾。乡镇审计力量十分有限，依靠乡镇审计所难以完成任期审计任务。奉新县采取重点村与一般村结合的办法，乡镇审计所对重点村进行审计，对一般村采取村会计与村务监督小组自我审计、乡镇审计所组成2―3个审计组进行检查，同时对每个村派出一名乡镇干部负责蹲村督查。此前，对村会计、村务监督小组进行培训。几项措施，缓解了审计力量与集中审计的矛盾，使任期审计完成率达100%。三是破解上紧下松的矛盾。奉新县第六届村委会换届选举工作指导小组规定，不进行任期审计的村，不得进行选举。怎样确认是否进行任期审计？奉新县采取上报审计报告的办法，由乡镇民政所统一收集各村任期审计报告，交县第五届村委会换届选举工作指导小组办公室核验，同时对任期审计报告的内容由农业行政主管部门以乡镇为单位进行抽查，抽查合格率达100%的予以确认，确保任期审计完成情况的真实性。
第二，注重村情民意中矛盾的消除。随着国家一系列惠农政策的贯彻落实，党群、政群、干群关系得到进一步融洽，不少矛盾得到化解，但不等于没有了矛盾。尤其在当前发展黄金期与矛盾凸显期并存的情况下，老矛盾解决了，还会有新矛盾。奉新县据此把村情民意的调研列为换届选举工作的基本任务，提出并抓住三大矛盾[2]，开展破解工作。一是基层民主拓展与村民政治参与冷漠的矛盾。江西从2005年起全面免除农业税，作为农业县的奉新20多万农业人口受益，提高了村民的收入水平，消除了村民与村委会的对抗情绪，同时也使村民由对选什么人的关注焦点降到了对“选什么人”漠不关心的低谷，加之占选民总数27.24%的4.2万劳动人口在外打工，在家的选民仅为72.76%，进一步强化了这种政治冷漠态度。据该县第六届村委会换届选举工作指导小组办公室2005年9月初的调查，约有63.64%的村民对换届选举持无所谓的态度，在外出打工的人口中约有10%的人联系不上。针对这一情况，奉新县采取乡镇干部包村、村选委包组、组干部包村民代表、村民代表包户的办法，把宣传动员和发动工作做到户、做上门、做到人，并提出了“宣传不漏一户、发动不少一人”的口号，使宣传发动面覆盖到每一个居民点、每一个打工点，最大限度也扭转了村民政治参与的冷漠态度。二是国家财政转移支付与村级债务带来双重影响的矛盾。国家实行“少取、多予、放活”的惠农政策，对基层政权组织给予财政补贴，村委会不需代政府向农民收取农业税，没有了与村民发生对抗的源头，工作好做了，对农村能人来说，无疑燎起了竞选的兴趣，但村级债务仍是一道高墙。据税费改革时的调查资料，奉新县村级债务达3030万元，平均每个村的债务高达16.56万元，最高债务的村达40多万元，历届村干部因垫税由个人为村里贷款而欠下的债务多则数万元，少则几千元，使竞选者望而止步。奉新县各级选举工作机构深入农村，把重点放在宣传农村发展方向上，注重宣传国家对农村扶持力度不断加大的事实，同时通过村民中的老党员、老干部，鼓励有志于为村民服务、改变农村面貌的人积极参加竞选，形成一个换届选举和竞选的氛围。三是小村与大村、小姓与大姓及工作派系的矛盾。奉新县位于赣西北，处九岭山脉之中，素有“七山二水半分田，半分道路和庄园”之称，东西长、南北窄，自西往东分为山区、丘陵和平原；山区面积约占70%，丘陵占20%，平原约占10%。山区散村多，约占90%，集村约占10%；丘陵的散村约占60%，集村约占40%；平原的散村约占10%，集村约占90%。在这样一种格局中，散村多的地区，小姓与大姓矛盾突出；在集村多的地方，小村与大村矛盾明显；而在集村则是工作派系严重。奉新县根据矛盾群的类型和性质，对153个农村选举单位进行全面排查和摸底，划分为焦点村、难点村、重点村三类。焦点村以工作派系为主，难点村以宗族派系为主，重点村以地缘派系为主。对焦点村，从村财公开入手，做好村级财务的审计、公开以及派系之间的沟通工作；对难点村则从日常生产生活的受益是否公平入手，比如村中道路、林权分配等，消除小村与大村之间受益上的不公平现象；对重点村则尽量化解小姓与大姓之间的隔阂，主要是做好那些在村中说话有分量的人，即小姓与大姓的“领袖”人物的思想工作。
第三，提升村民代表会议的功能。奉新县历届换届选举，都没有真正推选过村民代表，缺少严格意义的村民代表会议制度，通常以村组干部、老党员、老干部会议替代村民代表会议。奉新县第六届村委会换届选举把推选村民代表工作放在村委会选举之前，以提升村民代表会议的功能，并进行了三项创新。一是创新推选的会议形式。把以村民小组为单位进行推选的形式改为散村按自然村推选、集村按15户左右一个单位进行推选，在此基础上，考虑到召开村民代表会议需支付每位与会人员的误工补助，按照《江西省实施办法》第七条“村民代表人数不得少于村民代表会议成员的三分之二”[3]的规定，再次进行推选。二是创新确认办法，对经过两次推选出来的村民代表，借鉴村委会成员当选后由县民政局和乡镇人民政府颁发当选证书的做法，由县换届选工作举指导小组办公室统一印制村民代表证书，由村民选举委员会向被推选为村民代表的村民颁发村民代表证书，以确认村民代表身份。这一做法得到村民代表的充分肯定。据柳溪乡船坳村的调查，认为“颁发村民代表证很有必要”的占90.32%，认为“没有必要”的占6.45%，认为“无所谓”的3.26%。该村召开村民代表会议时，有2人未到位，多数村民代表提议，以村民代表会议的名誉对2位未到会的村民代表进行公开批评。提议的依据就是“没有珍惜村民代表证”。三是创新村民代表会议职能。在选举期间，奉新县第六届村委会换届选举工作指导小组明确规定由村民代表会议推选产生村选委会成员并对村委会成员候选人进行资格审查[4]，153个选举委员会共审查5853人的资格，全部被选民接受。
第四，完善村民选举委员会的产生与工作程序。村民对选举委员会成员的信任度决定了换届选举工作的成效。为增强选委会成员在村民中的信任度，奉新县对此采取四条措施，加以完善。一是选委会成员的推选条件由村民代表会议通过，公告到村民小组和自然村，改革前两届只在村部公告的做法；二是用村民会议无记名投票方式进行推选，严格按照得票数从高到低产生选委会成员，并张榜到村民小组和自然村，改革过去用村民小组会议推选很难落到实处的做法以及举手表决信任度不高的办法。据柳溪乡船坳村的调查，该村11月23日召开村民代表会议，共有29人参加投票，按主任、副主任、委员三个职务提名。共有16人被提名，其中主任票：陈怀玉29票；副主任票：郭清洪21票，张水平4票，陈怀明3票，郭清禄1票，郭清鸣1票；委员票：郭清禄25票，余小红14票，张根13票，陈怀明7票，张水平6票，郭清和5票，曾会东4票，郭清洪2票，陈孝其2票，李才生2票，汪建2票，陈水平1票，伍时运1票，彭艮方1票。陈怀玉当选为选委会主任，郭清洪为副主任，郭清禄、余小红、张根为委员。对此无一人提出异议。三是规范组成方式。针对第四、五届没有明确村选委成员实行回避制而导致部分村出现选民上访的问题，奉新县在第六届换届选举中，明确提出对村选委成员实行回避制，凡与正式候选人有父子、叔侄、连襟等血缘关系的选委会成员全部退出。从调查的情况看，凡是贯彻得好的地方，除有选民咨询外，没有上访的选民；而贯彻得不坚决的地方，陆续有选民上访。据县选举指导小组办公室的统计资料，在65件上访案件中，仅要求选委会成员实行回避制的就有11件，占16.92%，居信访问题的第2位。四是实行议行合一机制。从对16个乡镇21个村的调查情况看，有18个村采取村民代表会议和村选会联合审查的方法，占被调查村数的85.71%。具体方法是，先由村选委对提名候选人按提名票得票数从高到低依次确认排名前的为正式候选人，然后由村选委和村民代表对正式候选人进行投票表决，再由选委会张榜。在18个村中，有4名正式候选人被否决，较好地解决了前两届由村选委会单一审查易引起纠纷的难题。赤岸镇火田村丁某为第五届村委会成员，担任村会计，在第六届村委会成员提名中，其主任提名票仅居第二位，选委会将其确认为主任正式候选人。由于2003年春节刚过，丁某所在的村民小组因2002年夏季发生干旱，经村民小组全体村民会议通过，决定新修一座水库，以水库修成后的水面15年经营权作为投入，通过发包的方式，公开竞标，并由本组的另一村民中标。由于投入大，中标承包的村民承担不起这笔投入，中途便找到丁某，要求村委会为其解决部分贷款，以便按期完成任务。丁某觉得村委会本身有不少债务，要为其贷款必须以村委会成员中的个人名誉担保，便建议找人合作。对方认为丁某的建议有道理，便邀请丁某加盟，由两人共同承包。水库修在植被较厚的山丘上，无林木的面积够不上承包合同上的面积，于是又召开村民小组会议，把水库的开挖面扩大到林地，村委会也同意村民会议的意见，但未报经林业公安部门审批。水库修成后，有村民反映到林业公安部门，被处罚了2000元，丁某承担了其中1000元的罚款。由于这一原因，村民代表会议在对其资格进行表决时，作了否定的表决。丁某虽感到委屈，但对村民代表会议的表决表示尊重。
第五，深化选民登记工作的基本措施。据各乡镇第六届村委会换届选举工作指导小组办公室的调查资料，奉新县外出打工的农村劳动力达4.2万人，给选民登记工作带来了诸多困难，按照“不重登、不漏登、不错登”的要求，如何确保每个选民的登记权，关系到第六届村委会换届选举工作的成败。奉新县根据这一严峻形式，在实际操作中，做到规范与拓展相统一，实现三到位。一是责任到位。采取分片包干、责任到人的办法，村选委会成员包片，村组干部包组，村民代表包户，户代表包人，形成纵横交错的联系网络。二是告知到位。采取写信、打电话、委托、上门、发公告函等四种方法，由责任人把选民登记事宜告知到每一位可以联系上的选民；对举家外出务工人员，委托其近亲或远亲负责寻找和联系。据各乡镇统计资料，在对4.2万人的联系中，被告知的达4.18万人。三是登记到位，奉新县各选举单位积极拓展登记渠道，在传统的登记站登记和上门登记两种方式基础上，增加了电话登记、信函登记、委托他人登记等3种方式。其中上门登记的约占60%，登记站登记的约占16%；委托登记的约占15%，电话登记的约占5%，信函登记的约占4%。同时，对漏登选民建立了补登机制，把补登日期延长到选举日的前1日，全县有600名选民在选举日前进行了补登。全县155062名选民，被登记的为154210人，登记率为99.45%。
第六，拓展提名候选人的渠道与方式。《奉新县第六届村（居）民委员会换届选举工作实施方案》中规定提名候选人原则为“一人一票，一人一职，等额提名，不得委托” [5]。按照“十六字”原则，坚持把选民的提名权落实到选民的真实意愿上。在对第四、五届选民提名资料调查中，不少地方的提名候选人与正式候选人几乎相等，表明这些地存在着先定名单、让选民按组织意图提名的问题。第六届提名候选人，奉新县注意到了这一点，在坚持三个落实中作了拓展。一是落实公平原则。对候选人没有提出年龄、任职年限等歧视性条件，有的乡镇曾要求用年龄、任职时间等带有歧视性的条件来解决焦点村、难点村和重点村的问题，被县选举指导小组办公室给予了否定。对“海选”提名的，不得搞上限，并对提名候选人的情况全部进行公告和上报到县换届选举工作指导小组办公室；同时，拓展了提名方式，在试点村实行自荐提名，充分尊重村民意愿。二是落实选民的提名权，提名前向每位选民重申候选人条件，提名时放手选民提名。全县153个农村选举单位应选职数 542名，实际提名候选人为5853人，是应选职教的10.78倍；其中提名为主任候选人的1716名，是应选职数153名的11.14倍。三是落实选民的优选权。对提名候选人，奉新县提出了“众中选好、好中选优、优中选强、强中选精”的“十六字”要求[6]，作为宣传口号，书写成标语，对选民进行引导，在提名票中，15%的被提名候选人获得了近60%的提名票。在随机抽取的罗市镇芭源村，总人口为1058人，根据奉办发[2005]28号文件规定，其职数为3人，可不设副主任。被登记选民735人，参加提名投票的选民520人，其提名候选人情况如下：主任候选人：聂清标374票，潘英进55票；提名副主任候选人：袁从兰（女）428票，戴洪水264票，潘英进195票，聂清林70票，金万良17票，10票以下的13人。被提名候选人20人，按3名职数的总提名票数为1560票，其中聂清标、袁以兰、戴洪水、潘英进等4人所得提名票总额为1361票，即20%的人获得总提名票的87.24%。
第七，建立确定正式候选人的机制。农业税取消后，村委会职能发生了重大变化，工作方法必须转向服务型、给予型，反映在村委会换届选举工作中，必然要求正式候选人的确定服从并体现出这一变化。奉新县遵循这一思路，适时建立起正式候选人确立的工作机制。一是控制总职数。奉新县规定，2000人口以下的村为3名，2000人以上的村为5名。以此为基础，控制总职数。在确定正式候选人之前，通过村民代表会议，以职数定人，不以人定职数。全县153个选举单位的总职数为516人，26%的村为5个职数，74%的村为3个职数。在这一规模控制下，由各乡镇平衡，通过村民代表确认。有几个乡镇在平衡时要求增加职数，一个也没有被批准。二是把候选人的初审权交给选委会。由选委会从高到低对候选人的资格条件进行审查，与党委政府的意图统一起来，力求实现两者在技术上的有机结合。凡选委会确认的，乡镇不得否定，充分尊重选委会的集体表决。三是把候选人的终审权交给村民代表会议。按照作风上选务实的人、经济上选带头人、文化上选学历相对较高的人、办事上选公道正派的人的要求，用举手或无记名投票方式，否定有争议有人。对村民代表会议否定的候选人，村选委不得复议；而选委会没有确认的候选人，村民代表会议不得表决，以此形成二审制。
第八，实行五个原则举行投票选举。奉新县受季风气候影响，是个多雨区，2005年的特大暴雨洪灾就发生在9月；而且80%的村没有可以容纳100人以上的室内场所，集中投票选举基本上要在室外进行，一旦遇到雨天，无法正常举行。历届选举，奉新县农村普遍采取的是就地投票，集中计票。第六届村委会换届选举，奉新县根据本县情况，在坚持“两个二分之一”[7]的原则前提下，实行五个原则。一是就地投票原则。由乡镇派出工作人员，负责投票现场秩序的维持和投票中的监督工作，选民在居住地凭选民证领取选票和投票。重点是监督代票，每代一张票必须有委托证书，允许电话委托，但必须有4人以上在场，其中一名乡镇干部，一名选委会成员，一名本村民代表，一名被委托人；少于4人的，电话委托无效。二是候选人回避原则。正式候选人于选举日前在选委会的安排下，可以进行竞选宣传，但不得于选举日的投票现场作自我介绍，而是由选委会成员进行候选人情况介绍。候选人在选举日到选委会指定的地点集中等候投票结果，避免候选人现场拉票引起派系之争。三是集中计票原则。由4名以上人员，护送票箱到指定的集中计票现场计票，其中要有1名以上的乡镇干部，1名选委会成员，2名以上的村民代表，如遇到有派系的，则各派再推选1名代表。集中计票处则在公告投票地点时一同公告。凡愿意到集中计票处监督计票的，在规定的时间内必须赶到现场，允许选民不参加集中计票的监督。四是村民代表会议决定投票方式的原则。由于农村情况十分复杂，各地情况不一，用什么方式投票，由村民代表会议投票表决，任何人不得干预。但在村民代表会议投票表决之前，要先进行协商。主要是大村与小村之间的协商、大姓与小姓之间的协商、工作派系之间的协商，在三种协商结果的基础上，由村民代表会议决定其中一种方式。五是无投诉原则。每个村选委要承担村民代表会议对投票方式表决的风险，一旦出现选民的上访与投诉，则对其主持下的投票结果进行审查，对确认为无效选举的则要进行重新选举。在本届选举中，经县选举指导小组办公室认定为无效选举的有2起，其中一起因选票数多于选民数31张，另一起因代票超过代了3张，全部进行了重新选举。
二、样本县第六届村委会换届选举实践提出的法律问题
法律源于实践，用于规范和引导实践，现行法律法规在实践中遇到的挑战通过样本县第六届村委会换届选举被反映出来，其实践所作出的回应探讨了法律法规的现实矛盾如何解决的出路。
1、以省为单位部署村委会换届选举工作影响了届满选举的严肃性。奉新县根据第四、五届村委会换届选举部署晚、时间仓促的问题，在2005年的党代会、人代会上，就把第六届村委会换届选举工作列入“两会”年度部署的任务，8月就着手准备阶段工作。然而，《江西省实施办法》第十五条规定：“村民委员会的换届选举由省人民政府统一部署，各级人民政府组织实施，各级人民政府部门负责日常工作。”这一规定对推进村委会换届选举工作的法制化、规范化无疑是必要的，但也带来了实践与法律两个层面的问题。就实践来说，农村的情况错纵复杂，而换届选举是一项十分严肃的法律行为，《村委会组织法》第11条第2款规定“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举”，说明“届满”是法律上而不是行政工作上的时间概念，既严肃又十分明确，没有任何歧义。法定的严格时间区段和复杂的农村情况，与以省为单位统一部署，存在着时间上仓促的问题。奉新农村是两熟作物区域，秋收结束后才真正进入农闲季节，农村的一切工作都要围绕节令开展，否则，难以施行。从省人民政府开始部署到乡镇人民政府组织实施，要经过省、市、县、乡四级人民政府，每一级从准备到会议部署约需一个月。通常省人民政府的部署时间约在当年的8月，市人民政府部署在9月，县人民政府部署在10月，乡镇人民政府部署在11月，历届如此。按照自选民名单公布之日至选举日最低相隔时间不少于20天；选民登记时间，根据奉新县四、五、六届三届平均时间为15天，而且第六届因外出打工人员增多，普遍达到了15-18天；按照奉新县153个农村选举单位花费在宣传发动上的平均时间约需半个月。三项总需时间为50天，完全满足三项工作的时间量，村委会的选举日大约在当年的12月底和次年的元月。由此带来了几个问题。一是由于选举日对是否满18周岁的选民年龄资格条件具有决定性的作用，通常确定选举日的同时就要确定选举月，否则新增选民的登记问题会产生纠纷。二是选举月是不容许跨月份的，更不容许跨年份，否则，同样会带来选民年龄资格条件难以判断的问题。三是即使允许跨年度，元月底2月初是传统春节，要在这个月进行选举，问题与矛盾更多。四是通常只能选择在12月，但时间上又不允许，又必须拖到次年元月，从而导致届满不能及时选举，失去了届满的严肃性。
就法律层面来看《村委会组织法》没有明确是否需要人民政府来部署，即使需要的话，根据《村委会组织法》第8条第二款关于“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”的规定，部署村委会的换届选举应是县人民政府而不是省人民政府。奉新县第六届村委会换届选举工作，早于省人民政府的统一部署，彻底改变了第四、五届仓促的局面，也证明了由县人民政府统一部署，更符合农村实际情况。而且由省人民政府部署不仅增大了行政成本，也不符合分级负责的行政管理最一般的原则，更不符合《村委会组织法》的要求。这一问题的出现，又恰在于《村委会组织法》没有明确由谁部署而产生的缺陷。
2、任期审计因没有得到选举工作法定的确认而影响了其必要性。奉新县以村委会任期审计为标志，从8月开始就拉开了村委会换届选举工作的序幕，并规定没有进行任期审计的，不能进行换届选举。但这一做法在《村委会组织法》中没有支持的依据。实际上，任期审计是对届满的任职人员在任期内财务管理行为依据所发生的财务账目进行核算，这对村委会换届选举有着标志性的意义。首先，每届村委会任期3年，其财务状况不仅直接关联着下届村委会的任期目标与任务的确定，也反映了整个村委会班子的履职情况，只有通过审计，才能掌握“家底”和财务运行情况。其次，任期审计标志着届满。届满应当从当选之月算起，到任期终止之月为止，但这一概念通常被理解为“从本届产生起至本次换届选举的相距时间不一定正好是三年，可能长于或短于三年” [8]，也就是说，届满不是以月计算而是以年来计算的，其弹性很大；任期审计正好可以克服这种弹性，使“届满”的概念回到以月计算的准确时间概念上来。同时，任期审计一般可在届满的前一个月进行，任期审计结束也意味着届满之月到来。然而在这一问题上，现行《村委会组织法》和地方法规未对此作出规定，使离任审计成为选举工作的附加工作，几乎是可审计也可不审计。由此带来的问题是，谁来担当审计的组织者？现行的做法是，由乡镇政府派出审计人员进行审计，而审计人员又十分有限，其结果是：一是由非财务人参与审计工作，审计过程和审计结果的不真实性显而易见；二是由于缺乏专业人员，有的地方干脆不搞任期审计，出现大量的糊涂陈年老账；三是增加了村民的疑虑，奉新县第五届村委会换届选举，不少群众因财务账目未审计、公开的村财失真而上访；四是村委会成员不廉洁行为难以追究到具体事件和具体的人。显然，在《村委会组织法》中明确离任审计的地位已是必不可少的。
3、村民代表处于不确定的地位与实际需要相距甚远。奉新县第六届村民委员会换届选举对村民代表给予了充分肯定，普遍推行村民代表会议制度及村民代表的确认制度。但这一做法突破了“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表”[9]的规定。“普遍推行”挑战“可选择性”的规定，不是实践出了问题就是法律本身的漏洞，而事实上的普遍推行解决了村委会在选择性规定下所不能解决的问题，显然，在法律中充分肯定村民代表的地位已是十分必要的。第一，召开全体村民会议成本高，包括组织者的会议成本和村民的误工成本，一年最多召开一次就足够；第二，村民对全体村民会议并没有兴趣，毕竟在这样的会议上，解决不了根本性的问题，其作用不过是获得知情权和表决权，而获取知情权的途径并非这一条，真正需要通过表决权来反映多数人意愿的事也没有那么多；第三，村民代表的数量不多，召开村民会议的成本低、易召集，同时村民代表与户代表容易展开沟通与协商，有较充分的表达意愿的空间，通过村民代表的桥梁作用解决多数人的意愿与少数人利益在表达上有机统一的问题，并可以增强村民代表的责任感。
4、选举委员会的法定产生方式在实践中起不到规范作用。奉新县把村民代表会议作为选委会产生的方式，没有采用村民会议或村民小组会议的方式，突破了“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”[10]的规定。实际上，以村民会议的形式推选产生选委会脱离了农村尤其是江南农村实际，不仅选举成本高，也达不到“参加的选民数更多”[11]的理想效果；以村民小组会议形式推选产生，很容易被一两个人垄断，通常情况下，村民小组会议变成村小组长的个人意见，无论是村民小组长能力强或弱，都不会改变这一结果。从奉新县第五届与第六届的比较中可以看到，不满意村选委产生方式而上访的，第五届为13例，第六届只有2例。表明绝大多数选民对以村民小组会议形式推选产生选委会并不欢迎，而对村民代表会议形式推选产生选委会持赞成态度。村民代表会议包括了村民代表、村委会成员、村民小组长和住村各级人大代表，[12]具有各方面的代表性；而且村民代表是以5-15户为单位推选出来的，本身具有广泛的代表性，村中“领袖”都在这个群体中，具有权威性。但由于以村民代表会议形式推选产生选委会在《村委会组织法》中没有得到肯定，在江西省实施办法中只作为一种补充形式，在实践中起不到规范作用。由于依法的依据不充分，在宣传《村委会组织法》的同时，也是在宣传对村民代表会议这一推选产生方式的否定。由此，在如何完善村民代表会议推选产生选委会的程序时，总是受到无法定依据的否定，以至难于形成一个既定的方向与目标。
5、选民登记缺乏补登规定而影响到选民登记权的完整性。奉新县第六届村委会换届选举对选民登记允许在选举日前进行补登，解决了由于种种原因而被漏登选民所要求登记权的矛盾，却突破了“有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布”[13]的规定。漏登，在农村较为普遍，由于村民的流动性很大，外出务工者较多，在规定的时间内难于联系；由于结婚嫁娶，通常不办理户口迁移手续，而以户籍为选民资格的必要条件，极易忽略这部分处于结婚阶段的年轻男女选民的登记；由于求学返乡、退伍返乡、退休返乡的群体把户籍放在身上，导致被遗忘而被漏登。种种原因表明，在户籍管理日益松弛的情况下，选民登记难于在规定的时间内全部完成，需要提供一个补登的时间段。这个时间段，《村委会组织法》没有预留，给实际工作带来了诸多不利的因素，酿成矛盾，甚至激化矛盾。一是个人登记权是法律赋予的，在选举日前的任何一天都是合法存在的，没有预留补登时间段，等于剥夺了选举日前20天之内的登记权；二是登记权对选民而言可以享有，也可放弃，当具有选民资格的人没有明确其放弃的意愿，应该给予其思考的时间，为其预留一个补登机会；三是登记权在一个选举单位具有完整性特点，这个完整性是由全体选民的登记权组成的，不预留补登时间段，实际上失去了登记权的完整性，而在非完整性登记权的状况下所产生的选举结果，常常因少数人的缺位而被弱化，甚至会得不到顺利的认可。
6、优选权的法定后置性影响到候选人确定的公平性。奉新县明确规定候选人的条件是“遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”[14]，并规定了一些否定性条件[15]。但候选人条件是对现行《村委会组织法》的突破，因为《村委会组织法》并没有规范候选人条件，仅仅是对村委会当选成员提出了要求[16]。当然，可以根据对村委会当选成员的要求类推出候选人条件，但两者不能等同。规定候选人条件，在于贯彻优选原则；而对村委会当选成员的要求，则在于提升自己的素质。前者对后者具有引导和规范作用，但后者只能通过类推才能产生引导和规范，明显滞后，而且类推的作用十分弱化。优选权的根本意义，在于引导选民用优秀的原则和要求去确立优选的目标，强化选民的优选意识，规范选举中的优选行为。从无差别选民资格到每个选民拥有的提名权，从公开竞选到投票权，一条最基本的红线就是要众中选好，好中选优，优中选强，强中选精。这一潜在词没有被法律公开承认，导致优选原则得不到贯彻。一是优选缺乏标准，应选怎样的人，不选什么样的人，只能是“青油炒菜，各有所爱”，由各人去自我揣摩，没有公共性；二是缺乏法律的预告性，现行法律没有提供任何优选信息，只预告了选民都有选举权和被选举权，而对被选举权应具备的条件则无以知晓，在提名中甚至把那些残废的人、精神失常的人也被提名，亵渎了提名权；三是缺乏法律提供的基础共识，在任何选民都有选举权和被选举权的普遍原则的前提下，还应该有一个代表社会发展正确方向的问题，这个问题才是优选权的基础，恰在这一问题上，法律没有提供这个基础，必然会缺少在这个问题上的共识。
7、自荐提名候选人没有法律依据影响到自荐的广泛性。奉新县第六届村委会换届选举工作进行了自荐提名候选人的试点[17]，取得了预期效果，但突破了“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”[18]的规定。选民直接提名与自荐提名，两者比较，前者属于被动竞争，后者则属于自我主动竞争。自我主动竞选的目标清晰，思路明确，准备充分，其自觉性远远大于被动竞争，而且减少了选民提名的环节，直接进入资格审查程序，节省了选举成本。不过，从奉新县在柳溪乡船坳村的试点来看，自荐者不多，除自荐主任职位的有3人外，自荐委员职务的只有2人，与应选职务相等，与“候选人的名额应当多于应选名额”[19]的规定不相符，造成实际上的等额选举。原因是多方面的，但最重要的在于自荐提名候选人在法律上没有法律支持，对如何自荐缺少一个可操作的依据，对自荐的允许程序缺乏可监控的标准，对其合法性的判断缺乏一个可依托的凭籍，因而多数选民不愿自荐，而村选委也不敢放手自荐。
8、投票选举因未明确选举方式影响选举办法的完善。奉新县采取就地投票、集中唱计票的办法，在规定的选举月顺利完成选举任务。但这一办法没有法律依据，《村委会组织法》只规定了“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”[20]，未规定用何种选举方式；与《江西省实施办法》关于“村民委员会选举应当召开选举大会进行”[21]的规定不相符。从法理学上看，选举权属于选民个人的权利，只要具有选民资格，便具有了这种权利，且为任何人和组织所不可剥夺。根据个人的意愿，选民对选举权可以行使也可以放弃；在尊重个人意愿的前提下，既不能受到他人和组织的强制，也不能影响和妨碍他人真实地表达意愿。从这一原则出发，对奉新县而言，由于属江南多山区丘陵县，散村多、集村少；又属于经济不发达区域，外出务工者多，人口流动性大，“离乡不离土”的人口逐年增加，用村民会议形式集中选举，具有明显的强制性，多数村民不愿接受，并以拒权的方式进行对抗。就地投票，一般以村民小组为投票单位，村民投票不需跑很远的路（有的地方集中投票要走10多里路），在家门口就可以投票，为多数村民所接受，为历届选举所采用。问题是，这种就地投票、集中计唱票的方法在《村委会组织法》中得不到支持，又与江西省《实施办法》相抵触，一直得不到认可，亦无法对此进行规范。其结果是，源于实践的法律脱离了人民群众的实践，既不能源于实践又不能引导和规范实践，形成法律归法律、实践归实践的“两张皮”格局，既弱化了法律的权威性，又损害了群众对法律的支持和遵守，更为有害的是，法律规范不到的这种投票选举行为始终处于纠不了的状态。
三、样本县的实践提出了修改《村委会组织法》的要求
奉新县第六届村委会换届选举工作实践，在一些重大问题上突破了《村委会组织法》的相关规定，表明现行的《村委会组织法》相当程度上滞后于实践，正在失去其引导、界定和规范的功能，已经到了必须修改《村委会组织法》的地步，否则，将会严重制约村委会的选举实践。
1、应明确村委会换届选举工作的启动程序。到目前为止，村委会换届选举尚处于被动状态，什么时候选举，不由村委会决定，而是由政府决定，由此弱化了村委会的届满意识和换届选举意识，将村委会的“我要换届选举”变成了“要我换届选举”，颠倒了政府与村委会的关系。《村委会组织法》应将这种被颠倒了的关系颠倒过来，变“要我当家作主”为“我要当家作主”，这是村民自治的一个基本原则，否则，这个原则不仅贯彻得不彻底，且违反了这一原则。因而在《村委会组织法》中应明确规定村委会届满，由本届村委会向乡镇人民政府提出届满和换届选举的请求，获县级人民政府批准后立即进行换届选举，不搞 “一刀切”，以增强村委会换届选举的主动意识和自主意识。同时，随着区域经济的形成和壮大，县域经济已步入了中国国民经济的舞台，县级人民政府拥有对县域内包括自然资源、环境资源、人口资源、土地资源在内的经济资源、社会资源和政治资源的控制权和开发权，对区域内的经济与社会发展有绝对的自主权，尤其是县级人民政府在国家行政管理体制改革中获得的政治利益更多，比如对省级人民政府的决定可以根据实际情况制定执行的路径，甚至变通。在这样一个经济与政治框架内，部署村委会换届选举工作，以县为单位远比以省为单位更具有贴近实际、节省成本的优势，有利于加强村级民主进程。故而《村委会组织法》应明确规定由县人民政府部署村委会的选举工作。
2、应明确任期审计为换届选举中的法定程序。换届的真正意义不在于换人，而在于检阅村委会的工作状况，盘点本届村委会在任期内所承诺 的治村目标及其实现进程。达到这一目的的手段有两种，一种是通过选举进行“检阅”，一种是通过任期审计进行“盘点”，后者是前者的基础，前者是对后者的延伸。两种手段相辅相成，互为依托，缺一不可。选举的启动工作就不能将任期审计排除在外，恰恰相反，属于《村委会组织法》中必不可少的内容，应列入换届选举工作的重要程序，明确规定村委会届满必须进行任期审计，没有进行任期审计，由乡镇人民政府责成村委会进行任期审计，对拒不进行审计的，应视为集体违法，由村民选举委员会召集村民会议进行集体罢免，并且不能被提名为下届村委会成员的候选人。任期审计结果作为村委会请求换届选举的必具内容，由乡镇人民政府对村委会的任期审计进行复核，以确保任期审计的真实性。
3、应明确村民代表会议的地位。村民会议的成本高，在现阶段推行村民会议制度，多数情况下只能是村民户代表会议制度，而且每年也只能开一次，甚至连一次也没有，使法定的村民会议制度成为一纸空文。现行《村委会组织法》把村民代表会议限制在“人数较多或者居住分散的村”[22]，而不是所有的村委会，具有选择性。正是这种选择性弱化了村民代表会议的地位，使村民代表会议处于可要可不要的尴尬境地。强化和提升村民代表会议的地位，应从《村委会组织法》开始，取消对其可选择性的条文，增加村民代表会议的章节，尤其要明确村民代表会议推选产生村选委和审核村委会成员候选人资格的职能，使村民代表会议制度在换届选举中发挥应有的作用。由此，应规定村民代表的产生要早于村委会的换届选举，由本届村委会组织推选产生，并进一步规范村民代表产生的方式，严格按照“5―15户推选一人”[23]的规模，推选产生村民代表，取消“由各村民小组推选若干人”的规定。同时，“5―15户”要相应地固定下来，成为一个推选单位，不能随便地组合。这样做，有利于充分反映出村民代表的代表性。对村民代表应通过颁发《村民代表证》来强化村民代表意识，以此来推进民主进程。
4、应明确村选委由村民代表会议推选产生。《村委会组织法》把对选委会的推选排除在村民代表会议之外，是囿于对村民代表会议的地位具有选择性的原则，只要在《村委会组织法》中否定了村民代表会议具有选择性，那么，推选村选委就不能把村民代表会议排除在外。同时以村民会议或村民小组会议推选村选委，不具有村民代表会议在推选中的优势，特别是农村中的宗族派性，小姓与大姓的派性，小村与大村的派性，工作关系中的派性，难于在村民会议或者村民小组会议中消除，而村民代表会议能在较大程序上弱化、缓解或者抑制这些派性在推选村选委会过程中的出现。以村民代表会议取代村民会议或者村民小组会议来推选产生村选委，具有更强的实践性和正确的方向性，应在《村委会组织法》中加以明确和规范。
5、应明确选民登记的补登时间段。选民登记是决定选举能否有效的基础性工作，必须做到不重登、不漏登、不错登。达到这一目的，取决于两个方面，即选民登记在登记过程中做到深入、细致、认真、全面，选民自愿进行登记。两个方面缺一不可，否则，选民登记工作难以做到有质有量。从选民登记工作的实践来看，村民明显地表现出从众性和散漫性两大特点，一开始无人关心，然后是互相观望，再次是跟从，最后是主动去登记，一旦出现没有登记的，便矛盾迭起。这一过程又往往不是随着截止登记日期的临近而表现出来，而是在选举日期的临近才明朗化，使之选民名单公布之日到选举日之间的20天内，成为选民关心自己的选民资格的焦点时间段，由此确定和规范补登时间段是十分必要的，并要在《村委会组织法》中得到体现。
6、应明确提名候选人的优选原则。从选举的“八大原则”[24]到选民的“五权”[25]，贯穿着一个最基本的原则，即优选原则，而优选原则又源于选民的优选权。优选权是针对“被选举权往往附加更多的条件”[26]诸如政治条件、品质条件、素质条件、身体条件而提出的，表现为众中选好、好中选优、优中选强、强中选精的权利。任何一个选民都不会希望选出来的人不能给自己带来任何利益。但这种利益是绝大多数村民的还是一个家族或少数人的，通常不易被村民所觉醒，多数情况下是搅合在一起的，用法律的形式明确村民的优选权，并建立在代表社会发展的正确方向的基础上，要求选民按照本村经济与社会发展的需要，用现阶段的目标任务去选择带头人。表现在法律上，则要明确村委会成员候选人的最基本条件由村民代表会议确定，用法律的形式保障村民的优选权。村民的优选权表现在另一个方面，就是选民的自荐提名。自荐可以强化选民的优选意识，以竞争为其实现优选权的手段。古人可以做得到，今天的民主时代更应做到。《村委会组织法》应对此明确和规范，使其合法化，并逐步成为提名候选人的最基本的方式。
7、应明确就地自愿投票为正式选举的基本方式。充分尊重选民的投票权有两个最基本的方面，就是就地自愿、多数人选择。体现这两个方面，并非必须用会议形式，多数情况下的选民，不愿选择会议形式，关键是如何规范就地自愿投票行为。至少在《村委会组织法》中应规定，尊重多数选民的意愿，在自愿的前提下，组织选民就地投票；每一个投票点，由选民选出代表进行监督。每一个投票点可进行独立唱票、计票，让选民从怨烦村民会议投票的形式中解放出来，使投票在选民的快乐情绪中进行。
注释：
[1]数据资料来源：《奉新县第六届村（居）委会换届选举统计表》。
[2]中共奉新县委办公室：《奉办通报》2005年第25期。
[3]村民代表会议成员，根据江西省实施《中华人民共和国村委会组织法》办法第7条规定，是指村民代表、村委会成员、村民小组长、住村各级人大代表。
[4][5][14][17]奉办发[2005]28号文。
[6]奉新县第六届村（居）委会换届选举工作指导小组办公室培训资料。
[7]参加投票的选民超过被登记选民的1/2，投赞成票超过参加投票选民1/2的始得当选。
[8]江西省民政厅：《江西省村民委员会选举工作手册》第145页，2002年6月。
[9][10][13][16][18][20][22][23]《村委会组织法》第21条、第13条、第12条、第23条、第14条、第11条、第21条。
[11]蔡建武、虞烈东、唐成富：《江西省第五届村委会选举情况比较与分析》载《全国村民自治学术讨论会获奖论文集》（上）第2页。
[12][21]江西省《实施办法》第7条、第24条。
[15]奉新的做法援引了赣办发[2005]8号文件的规定。
[24]八大原则是指直接选举原则、普遍选举原则、差额选举原则、无记名投票原则、秘密写票原则、竞争选举原则、平等原则、公开原则。参见余维良主编的《村委会选举规程胶片说明》第19页。
[25]根据中办发[2002]14号文，五权是指推选权、选举权（亦称登记权）、提名权、投票权、罢免权。
[26]余维良：《村委会选举规程胶片说明》第23页。
(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)
来源:中国--欧盟村务管理培训项目“村民自治的过去、现在和未来”征文二等奖 来源时间：2006-06-15 本网站发布时间:2006-06-16
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――以江西省奉新县第六届村委会换届选举为例
余知鹏
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[内容提要] 江西省奉新县在第六届村委会换届选举工作中，早于省政府的部署开始筹划选举工作，积极破解任期审计的三大难关，破除选举中的三大矛盾，创新村民代表推选的会议形式、确认办法及村民代表会议职能，对村选委实行村民代表会议推选、议行合一机制并规范组成方式，在坚持选民登记工作责任到位、告知到位和登记到位的原则中延长补登时间段，并把落实公平原则、选民的提名权和优选权作为提名候选人的基本措施，按照总职数把初审权交给选委会、终审权交给村民代表会议，以无投诉为基本原则和目标采取就地投票、集中计唱票、候选人回避、村民代表会议决定投票方式的系列办法，成功完成了选举任务。
奉新县的上述做法，缘于对第四、五届正反两方面经验的总结，适应了实际需要，但在很多方面突破了现行《村委会组织法》的规定。这一矛盾源于8个方面原因：以省为单位部署村委会换届选举工作影响了届满选举的严肃性，任期审计因没有得到选举法律的确认而影响了其必要性，村民代表会议在法律上处于不确定的地位与实际需要相距甚远，村选委的法定产生方式在实践中起不到引导和规范的作用，选民登记缺少补登规定而影响了选民登记权的完整性，优选权的法定后置性影响到候选人确定的公平性，自荐候选人没有法律依据影响了自荐的广泛性，投票选举因未明确选举方式影响到选举规范的自我完善。
故以此为依据，提出《村委会组织法》应明确村委会换届选举工作的启动程序，明确任期审计为换届选举中的法定程序，明确村民代表会议的地位，明确由村民代表会议推选产生村选委，明确选民登记的补登时间段，明确提名候选人的优选原则，明确就地自愿投票为正式选举的基本方式。
我国现行《村委会组织法》集实体法与程序法为一体，对村委会依法、有序、稳定、按时选举产生起到了引导、规范、促进和推动的作用，但也留下了许多需要思考、探索和完善的空间。本文以江西省奉新县第六届村委会换届选举为样本，依据其统计资料和本人所了解的案例，分析了实践突破现行《村委会组织法》的原因，对村委会选举中的法律完善问题作了相关探讨。
一、样本县第六届村委会换届选举状况
奉新县辖域面积为1644平方公里，人口30万。参加农村村委会选举的单位153个，其中村委会145个，村改居的6个，村改分场的2个。选举单位的辖区人口213012人、50979户，被登记的选民总数为154210人，参加投票的选民为150085人，占97.3%。被提名候选人5853人，其中主任1716名，副主任620名，委员3517名；确定正式候选人845名，其中主任297名，副主任77名，委员474名。通过投票选举，517人当选，其中主任153人，副主任40名，委员323名。一次选举成功的140个，二次选举成功的13个，分别为91.5%和8.5%。设立中心计唱票会场的153个，占选举单位的100%；设投票站136个，占选举单位的88.90%；设流动票箱的14个，占选举单位的9.15%；设密秘写票处的153个，占选举单位的100%。[1]
奉新县在第六届村委会换届选举工作中充分吸取第四届和第五届选举工作中正反两方面的经验，强化了9项工作。
第一，强化任期审计在换届选举工作的基础地位。奉新县第五届村委会的任期始于2002年12月，任期3年，到2005年12月届满。鉴于第四届村委会任期审计几乎与第五届村委会选举同步进行，使得大部分村委会没有完成第四届任期审计，给第五届任期审计带来了严重影响。奉新县从2005年8月开始，全面部署第五届任期审计，纳入换届选举工作和程序，以其基础地位着重破解三大难点。一是破解任期审计与换届选举同步的难点。按照《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（下简称江西省实施办法）第25条规定，应在省人民政府部署下进行，但会重蹈任期审计与换届选举同步的覆辙。为错开时间上的同步矛盾，实行任期审计前置策略，在全面部署换届选举工作之前部署任期审计。奉新县全面部署换届选举工作是在9月16日，此时，农村153个选举单位的任期审计已完成了143个，占应审计的92.25%。二是破解审计力量与集中审计的矛盾。乡镇审计力量十分有限，依靠乡镇审计所难以完成任期审计任务。奉新县采取重点村与一般村结合的办法，乡镇审计所对重点村进行审计，对一般村采取村会计与村务监督小组自我审计、乡镇审计所组成2―3个审计组进行检查，同时对每个村派出一名乡镇干部负责蹲村督查。此前，对村会计、村务监督小组进行培训。几项措施，缓解了审计力量与集中审计的矛盾，使任期审计完成率达100%。三是破解上紧下松的矛盾。奉新县第六届村委会换届选举工作指导小组规定，不进行任期审计的村，不得进行选举。怎样确认是否进行任期审计？奉新县采取上报审计报告的办法，由乡镇民政所统一收集各村任期审计报告，交县第五届村委会换届选举工作指导小组办公室核验，同时对任期审计报告的内容由农业行政主管部门以乡镇为单位进行抽查，抽查合格率达100%的予以确认，确保任期审计完成情况的真实性。
第二，注重村情民意中矛盾的消除。随着国家一系列惠农政策的贯彻落实，党群、政群、干群关系得到进一步融洽，不少矛盾得到化解，但不等于没有了矛盾。尤其在当前发展黄金期与矛盾凸显期并存的情况下，老矛盾解决了，还会有新矛盾。奉新县据此把村情民意的调研列为换届选举工作的基本任务，提出并抓住三大矛盾[2]，开展破解工作。一是基层民主拓展与村民政治参与冷漠的矛盾。江西从2005年起全面免除农业税，作为农业县的奉新20多万农业人口受益，提高了村民的收入水平，消除了村民与村委会的对抗情绪，同时也使村民由对选什么人的关注焦点降到了对“选什么人”漠不关心的低谷，加之占选民总数27.24%的4.2万劳动人口在外打工，在家的选民仅为72.76%，进一步强化了这种政治冷漠态度。据该县第六届村委会换届选举工作指导小组办公室2005年9月初的调查，约有63.64%的村民对换届选举持无所谓的态度，在外出打工的人口中约有10%的人联系不上。针对这一情况，奉新县采取乡镇干部包村、村选委包组、组干部包村民代表、村民代表包户的办法，把宣传动员和发动工作做到户、做上门、做到人，并提出了“宣传不漏一户、发动不少一人”的口号，使宣传发动面覆盖到每一个居民点、每一个打工点，最大限度也扭转了村民政治参与的冷漠态度。二是国家财政转移支付与村级债务带来双重影响的矛盾。国家实行“少取、多予、放活”的惠农政策，对基层政权组织给予财政补贴，村委会不需代政府向农民收取农业税，没有了与村民发生对抗的源头，工作好做了，对农村能人来说，无疑燎起了竞选的兴趣，但村级债务仍是一道高墙。据税费改革时的调查资料，奉新县村级债务达3030万元，平均每个村的债务高达16.56万元，最高债务的村达40多万元，历届村干部因垫税由个人为村里贷款而欠下的债务多则数万元，少则几千元，使竞选者望而止步。奉新县各级选举工作机构深入农村，把重点放在宣传农村发展方向上，注重宣传国家对农村扶持力度不断加大的事实，同时通过村民中的老党员、老干部，鼓励有志于为村民服务、改变农村面貌的人积极参加竞选，形成一个换届选举和竞选的氛围。三是小村与大村、小姓与大姓及工作派系的矛盾。奉新县位于赣西北，处九岭山脉之中，素有“七山二水半分田，半分道路和庄园”之称，东西长、南北窄，自西往东分为山区、丘陵和平原；山区面积约占70%，丘陵占20%，平原约占10%。山区散村多，约占90%，集村约占10%；丘陵的散村约占60%，集村约占40%；平原的散村约占10%，集村约占90%。在这样一种格局中，散村多的地区，小姓与大姓矛盾突出；在集村多的地方，小村与大村矛盾明显；而在集村则是工作派系严重。奉新县根据矛盾群的类型和性质，对153个农村选举单位进行全面排查和摸底，划分为焦点村、难点村、重点村三类。焦点村以工作派系为主，难点村以宗族派系为主，重点村以地缘派系为主。对焦点村，从村财公开入手，做好村级财务的审计、公开以及派系之间的沟通工作；对难点村则从日常生产生活的受益是否公平入手，比如村中道路、林权分配等，消除小村与大村之间受益上的不公平现象；对重点村则尽量化解小姓与大姓之间的隔阂，主要是做好那些在村中说话有分量的人，即小姓与大姓的“领袖”人物的思想工作。
第三，提升村民代表会议的功能。奉新县历届换届选举，都没有真正推选过村民代表，缺少严格意义的村民代表会议制度，通常以村组干部、老党员、老干部会议替代村民代表会议。奉新县第六届村委会换届选举把推选村民代表工作放在村委会选举之前，以提升村民代表会议的功能，并进行了三项创新。一是创新推选的会议形式。把以村民小组为单位进行推选的形式改为散村按自然村推选、集村按15户左右一个单位进行推选，在此基础上，考虑到召开村民代表会议需支付每位与会人员的误工补助，按照《江西省实施办法》第七条“村民代表人数不得少于村民代表会议成员的三分之二”[3]的规定，再次进行推选。二是创新确认办法，对经过两次推选出来的村民代表，借鉴村委会成员当选后由县民政局和乡镇人民政府颁发当选证书的做法，由县换届选工作举指导小组办公室统一印制村民代表证书，由村民选举委员会向被推选为村民代表的村民颁发村民代表证书，以确认村民代表身份。这一做法得到村民代表的充分肯定。据柳溪乡船坳村的调查，认为“颁发村民代表证很有必要”的占90.32%，认为“没有必要”的占6.45%，认为“无所谓”的3.26%。该村召开村民代表会议时，有2人未到位，多数村民代表提议，以村民代表会议的名誉对2位未到会的村民代表进行公开批评。提议的依据就是“没有珍惜村民代表证”。三是创新村民代表会议职能。在选举期间，奉新县第六届村委会换届选举工作指导小组明确规定由村民代表会议推选产生村选委会成员并对村委会成员候选人进行资格审查[4]，153个选举委员会共审查5853人的资格，全部被选民接受。
第四，完善村民选举委员会的产生与工作程序。村民对选举委员会成员的信任度决定了换届选举工作的成效。为增强选委会成员在村民中的信任度，奉新县对此采取四条措施，加以完善。一是选委会成员的推选条件由村民代表会议通过，公告到村民小组和自然村，改革前两届只在村部公告的做法；二是用村民会议无记名投票方式进行推选，严格按照得票数从高到低产生选委会成员，并张榜到村民小组和自然村，改革过去用村民小组会议推选很难落到实处的做法以及举手表决信任度不高的办法。据柳溪乡船坳村的调查，该村11月23日召开村民代表会议，共有29人参加投票，按主任、副主任、委员三个职务提名。共有16人被提名，其中主任票：陈怀玉29票；副主任票：郭清洪21票，张水平4票，陈怀明3票，郭清禄1票，郭清鸣1票；委员票：郭清禄25票，余小红14票，张根13票，陈怀明7票，张水平6票，郭清和5票，曾会东4票，郭清洪2票，陈孝其2票，李才生2票，汪建2票，陈水平1票，伍时运1票，彭艮方1票。陈怀玉当选为选委会主任，郭清洪为副主任，郭清禄、余小红、张根为委员。对此无一人提出异议。三是规范组成方式。针对第四、五届没有明确村选委成员实行回避制而导致部分村出现选民上访的问题，奉新县在第六届换届选举中，明确提出对村选委成员实行回避制，凡与正式候选人有父子、叔侄、连襟等血缘关系的选委会成员全部退出。从调查的情况看，凡是贯彻得好的地方，除有选民咨询外，没有上访的选民；而贯彻得不坚决的地方，陆续有选民上访。据县选举指导小组办公室的统计资料，在65件上访案件中，仅要求选委会成员实行回避制的就有11件，占16.92%，居信访问题的第2位。四是实行议行合一机制。从对16个乡镇21个村的调查情况看，有18个村采取村民代表会议和村选会联合审查的方法，占被调查村数的85.71%。具体方法是，先由村选委对提名候选人按提名票得票数从高到低依次确认排名前的为正式候选人，然后由村选委和村民代表对正式候选人进行投票表决，再由选委会张榜。在18个村中，有4名正式候选人被否决，较好地解决了前两届由村选委会单一审查易引起纠纷的难题。赤岸镇火田村丁某为第五届村委会成员，担任村会计，在第六届村委会成员提名中，其主任提名票仅居第二位，选委会将其确认为主任正式候选人。由于2003年春节刚过，丁某所在的村民小组因2002年夏季发生干旱，经村民小组全体村民会议通过，决定新修一座水库，以水库修成后的水面15年经营权作为投入，通过发包的方式，公开竞标，并由本组的另一村民中标。由于投入大，中标承包的村民承担不起这笔投入，中途便找到丁某，要求村委会为其解决部分贷款，以便按期完成任务。丁某觉得村委会本身有不少债务，要为其贷款必须以村委会成员中的个人名誉担保，便建议找人合作。对方认为丁某的建议有道理，便邀请丁某加盟，由两人共同承包。水库修在植被较厚的山丘上，无林木的面积够不上承包合同上的面积，于是又召开村民小组会议，把水库的开挖面扩大到林地，村委会也同意村民会议的意见，但未报经林业公安部门审批。水库修成后，有村民反映到林业公安部门，被处罚了2000元，丁某承担了其中1000元的罚款。由于这一原因，村民代表会议在对其资格进行表决时，作了否定的表决。丁某虽感到委屈，但对村民代表会议的表决表示尊重。
第五，深化选民登记工作的基本措施。据各乡镇第六届村委会换届选举工作指导小组办公室的调查资料，奉新县外出打工的农村劳动力达4.2万人，给选民登记工作带来了诸多困难，按照“不重登、不漏登、不错登”的要求，如何确保每个选民的登记权，关系到第六届村委会换届选举工作的成败。奉新县根据这一严峻形式，在实际操作中，做到规范与拓展相统一，实现三到位。一是责任到位。采取分片包干、责任到人的办法，村选委会成员包片，村组干部包组，村民代表包户，户代表包人，形成纵横交错的联系网络。二是告知到位。采取写信、打电话、委托、上门、发公告函等四种方法，由责任人把选民登记事宜告知到每一位可以联系上的选民；对举家外出务工人员，委托其近亲或远亲负责寻找和联系。据各乡镇统计资料，在对4.2万人的联系中，被告知的达4.18万人。三是登记到位，奉新县各选举单位积极拓展登记渠道，在传统的登记站登记和上门登记两种方式基础上，增加了电话登记、信函登记、委托他人登记等3种方式。其中上门登记的约占60%，登记站登记的约占16%；委托登记的约占15%，电话登记的约占5%，信函登记的约占4%。同时，对漏登选民建立了补登机制，把补登日期延长到选举日的前1日，全县有600名选民在选举日前进行了补登。全县155062名选民，被登记的为154210人，登记率为99.45%。
第六，拓展提名候选人的渠道与方式。《奉新县第六届村（居）民委员会换届选举工作实施方案》中规定提名候选人原则为“一人一票，一人一职，等额提名，不得委托” [5]。按照“十六字”原则，坚持把选民的提名权落实到选民的真实意愿上。在对第四、五届选民提名资料调查中，不少地方的提名候选人与正式候选人几乎相等，表明这些地存在着先定名单、让选民按组织意图提名的问题。第六届提名候选人，奉新县注意到了这一点，在坚持三个落实中作了拓展。一是落实公平原则。对候选人没有提出年龄、任职年限等歧视性条件，有的乡镇曾要求用年龄、任职时间等带有歧视性的条件来解决焦点村、难点村和重点村的问题，被县选举指导小组办公室给予了否定。对“海选”提名的，不得搞上限，并对提名候选人的情况全部进行公告和上报到县换届选举工作指导小组办公室；同时，拓展了提名方式，在试点村实行自荐提名，充分尊重村民意愿。二是落实选民的提名权，提名前向每位选民重申候选人条件，提名时放手选民提名。全县153个农村选举单位应选职数 542名，实际提名候选人为5853人，是应选职教的10.78倍；其中提名为主任候选人的1716名，是应选职数153名的11.14倍。三是落实选民的优选权。对提名候选人，奉新县提出了“众中选好、好中选优、优中选强、强中选精”的“十六字”要求[6]，作为宣传口号，书写成标语，对选民进行引导，在提名票中，15%的被提名候选人获得了近60%的提名票。在随机抽取的罗市镇芭源村，总人口为1058人，根据奉办发[2005]28号文件规定，其职数为3人，可不设副主任。被登记选民735人，参加提名投票的选民520人，其提名候选人情况如下：主任候选人：聂清标374票，潘英进55票；提名副主任候选人：袁从兰（女）428票，戴洪水264票，潘英进195票，聂清林70票，金万良17票，10票以下的13人。被提名候选人20人，按3名职数的总提名票数为1560票，其中聂清标、袁以兰、戴洪水、潘英进等4人所得提名票总额为1361票，即20%的人获得总提名票的87.24%。
第七，建立确定正式候选人的机制。农业税取消后，村委会职能发生了重大变化，工作方法必须转向服务型、给予型，反映在村委会换届选举工作中，必然要求正式候选人的确定服从并体现出这一变化。奉新县遵循这一思路，适时建立起正式候选人确立的工作机制。一是控制总职数。奉新县规定，2000人口以下的村为3名，2000人以上的村为5名。以此为基础，控制总职数。在确定正式候选人之前，通过村民代表会议，以职数定人，不以人定职数。全县153个选举单位的总职数为516人，26%的村为5个职数，74%的村为3个职数。在这一规模控制下，由各乡镇平衡，通过村民代表确认。有几个乡镇在平衡时要求增加职数，一个也没有被批准。二是把候选人的初审权交给选委会。由选委会从高到低对候选人的资格条件进行审查，与党委政府的意图统一起来，力求实现两者在技术上的有机结合。凡选委会确认的，乡镇不得否定，充分尊重选委会的集体表决。三是把候选人的终审权交给村民代表会议。按照作风上选务实的人、经济上选带头人、文化上选学历相对较高的人、办事上选公道正派的人的要求，用举手或无记名投票方式，否定有争议有人。对村民代表会议否定的候选人，村选委不得复议；而选委会没有确认的候选人，村民代表会议不得表决，以此形成二审制。
第八，实行五个原则举行投票选举。奉新县受季风气候影响，是个多雨区，2005年的特大暴雨洪灾就发生在9月；而且80%的村没有可以容纳100人以上的室内场所，集中投票选举基本上要在室外进行，一旦遇到雨天，无法正常举行。历届选举，奉新县农村普遍采取的是就地投票，集中计票。第六届村委会换届选举，奉新县根据本县情况，在坚持“两个二分之一”[7]的原则前提下，实行五个原则。一是就地投票原则。由乡镇派出工作人员，负责投票现场秩序的维持和投票中的监督工作，选民在居住地凭选民证领取选票和投票。重点是监督代票，每代一张票必须有委托证书，允许电话委托，但必须有4人以上在场，其中一名乡镇干部，一名选委会成员，一名本村民代表，一名被委托人；少于4人的，电话委托无效。二是候选人回避原则。正式候选人于选举日前在选委会的安排下，可以进行竞选宣传，但不得于选举日的投票现场作自我介绍，而是由选委会成员进行候选人情况介绍。候选人在选举日到选委会指定的地点集中等候投票结果，避免候选人现场拉票引起派系之争。三是集中计票原则。由4名以上人员，护送票箱到指定的集中计票现场计票，其中要有1名以上的乡镇干部，1名选委会成员，2名以上的村民代表，如遇到有派系的，则各派再推选1名代表。集中计票处则在公告投票地点时一同公告。凡愿意到集中计票处监督计票的，在规定的时间内必须赶到现场，允许选民不参加集中计票的监督。四是村民代表会议决定投票方式的原则。由于农村情况十分复杂，各地情况不一，用什么方式投票，由村民代表会议投票表决，任何人不得干预。但在村民代表会议投票表决之前，要先进行协商。主要是大村与小村之间的协商、大姓与小姓之间的协商、工作派系之间的协商，在三种协商结果的基础上，由村民代表会议决定其中一种方式。五是无投诉原则。每个村选委要承担村民代表会议对投票方式表决的风险，一旦出现选民的上访与投诉，则对其主持下的投票结果进行审查，对确认为无效选举的则要进行重新选举。在本届选举中，经县选举指导小组办公室认定为无效选举的有2起，其中一起因选票数多于选民数31张，另一起因代票超过代了3张，全部进行了重新选举。
二、样本县第六届村委会换届选举实践提出的法律问题
法律源于实践，用于规范和引导实践，现行法律法规在实践中遇到的挑战通过样本县第六届村委会换届选举被反映出来，其实践所作出的回应探讨了法律法规的现实矛盾如何解决的出路。
1、以省为单位部署村委会换届选举工作影响了届满选举的严肃性。奉新县根据第四、五届村委会换届选举部署晚、时间仓促的问题，在2005年的党代会、人代会上，就把第六届村委会换届选举工作列入“两会”年度部署的任务，8月就着手准备阶段工作。然而，《江西省实施办法》第十五条规定：“村民委员会的换届选举由省人民政府统一部署，各级人民政府组织实施，各级人民政府部门负责日常工作。”这一规定对推进村委会换届选举工作的法制化、规范化无疑是必要的，但也带来了实践与法律两个层面的问题。就实践来说，农村的情况错纵复杂，而换届选举是一项十分严肃的法律行为，《村委会组织法》第11条第2款规定“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举”，说明“届满”是法律上而不是行政工作上的时间概念，既严肃又十分明确，没有任何歧义。法定的严格时间区段和复杂的农村情况，与以省为单位统一部署，存在着时间上仓促的问题。奉新农村是两熟作物区域，秋收结束后才真正进入农闲季节，农村的一切工作都要围绕节令开展，否则，难以施行。从省人民政府开始部署到乡镇人民政府组织实施，要经过省、市、县、乡四级人民政府，每一级从准备到会议部署约需一个月。通常省人民政府的部署时间约在当年的8月，市人民政府部署在9月，县人民政府部署在10月，乡镇人民政府部署在11月，历届如此。按照自选民名单公布之日至选举日最低相隔时间不少于20天；选民登记时间，根据奉新县四、五、六届三届平均时间为15天，而且第六届因外出打工人员增多，普遍达到了15-18天；按照奉新县153个农村选举单位花费在宣传发动上的平均时间约需半个月。三项总需时间为50天，完全满足三项工作的时间量，村委会的选举日大约在当年的12月底和次年的元月。由此带来了几个问题。一是由于选举日对是否满18周岁的选民年龄资格条件具有决定性的作用，通常确定选举日的同时就要确定选举月，否则新增选民的登记问题会产生纠纷。二是选举月是不容许跨月份的，更不容许跨年份，否则，同样会带来选民年龄资格条件难以判断的问题。三是即使允许跨年度，元月底2月初是传统春节，要在这个月进行选举，问题与矛盾更多。四是通常只能选择在12月，但时间上又不允许，又必须拖到次年元月，从而导致届满不能及时选举，失去了届满的严肃性。
就法律层面来看《村委会组织法》没有明确是否需要人民政府来部署，即使需要的话，根据《村委会组织法》第8条第二款关于“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”的规定，部署村委会的换届选举应是县人民政府而不是省人民政府。奉新县第六届村委会换届选举工作，早于省人民政府的统一部署，彻底改变了第四、五届仓促的局面，也证明了由县人民政府统一部署，更符合农村实际情况。而且由省人民政府部署不仅增大了行政成本，也不符合分级负责的行政管理最一般的原则，更不符合《村委会组织法》的要求。这一问题的出现，又恰在于《村委会组织法》没有明确由谁部署而产生的缺陷。
2、任期审计因没有得到选举工作法定的确认而影响了其必要性。奉新县以村委会任期审计为标志，从8月开始就拉开了村委会换届选举工作的序幕，并规定没有进行任期审计的，不能进行换届选举。但这一做法在《村委会组织法》中没有支持的依据。实际上，任期审计是对届满的任职人员在任期内财务管理行为依据所发生的财务账目进行核算，这对村委会换届选举有着标志性的意义。首先，每届村委会任期3年，其财务状况不仅直接关联着下届村委会的任期目标与任务的确定，也反映了整个村委会班子的履职情况，只有通过审计，才能掌握“家底”和财务运行情况。其次，任期审计标志着届满。届满应当从当选之月算起，到任期终止之月为止，但这一概念通常被理解为“从本届产生起至本次换届选举的相距时间不一定正好是三年，可能长于或短于三年” [8]，也就是说，届满不是以月计算而是以年来计算的，其弹性很大；任期审计正好可以克服这种弹性，使“届满”的概念回到以月计算的准确时间概念上来。同时，任期审计一般可在届满的前一个月进行，任期审计结束也意味着届满之月到来。然而在这一问题上，现行《村委会组织法》和地方法规未对此作出规定，使离任审计成为选举工作的附加工作，几乎是可审计也可不审计。由此带来的问题是，谁来担当审计的组织者？现行的做法是，由乡镇政府派出审计人员进行审计，而审计人员又十分有限，其结果是：一是由非财务人参与审计工作，审计过程和审计结果的不真实性显而易见；二是由于缺乏专业人员，有的地方干脆不搞任期审计，出现大量的糊涂陈年老账；三是增加了村民的疑虑，奉新县第五届村委会换届选举，不少群众因财务账目未审计、公开的村财失真而上访；四是村委会成员不廉洁行为难以追究到具体事件和具体的人。显然，在《村委会组织法》中明确离任审计的地位已是必不可少的。
3、村民代表处于不确定的地位与实际需要相距甚远。奉新县第六届村民委员会换届选举对村民代表给予了充分肯定，普遍推行村民代表会议制度及村民代表的确认制度。但这一做法突破了“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表”[9]的规定。“普遍推行”挑战“可选择性”的规定，不是实践出了问题就是法律本身的漏洞，而事实上的普遍推行解决了村委会在选择性规定下所不能解决的问题，显然，在法律中充分肯定村民代表的地位已是十分必要的。第一，召开全体村民会议成本高，包括组织者的会议成本和村民的误工成本，一年最多召开一次就足够；第二，村民对全体村民会议并没有兴趣，毕竟在这样的会议上，解决不了根本性的问题，其作用不过是获得知情权和表决权，而获取知情权的途径并非这一条，真正需要通过表决权来反映多数人意愿的事也没有那么多；第三，村民代表的数量不多，召开村民会议的成本低、易召集，同时村民代表与户代表容易展开沟通与协商，有较充分的表达意愿的空间，通过村民代表的桥梁作用解决多数人的意愿与少数人利益在表达上有机统一的问题，并可以增强村民代表的责任感。
4、选举委员会的法定产生方式在实践中起不到规范作用。奉新县把村民代表会议作为选委会产生的方式，没有采用村民会议或村民小组会议的方式，突破了“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”[10]的规定。实际上，以村民会议的形式推选产生选委会脱离了农村尤其是江南农村实际，不仅选举成本高，也达不到“参加的选民数更多”[11]的理想效果；以村民小组会议形式推选产生，很容易被一两个人垄断，通常情况下，村民小组会议变成村小组长的个人意见，无论是村民小组长能力强或弱，都不会改变这一结果。从奉新县第五届与第六届的比较中可以看到，不满意村选委产生方式而上访的，第五届为13例，第六届只有2例。表明绝大多数选民对以村民小组会议形式推选产生选委会并不欢迎，而对村民代表会议形式推选产生选委会持赞成态度。村民代表会议包括了村民代表、村委会成员、村民小组长和住村各级人大代表，[12]具有各方面的代表性；而且村民代表是以5-15户为单位推选出来的，本身具有广泛的代表性，村中“领袖”都在这个群体中，具有权威性。但由于以村民代表会议形式推选产生选委会在《村委会组织法》中没有得到肯定，在江西省实施办法中只作为一种补充形式，在实践中起不到规范作用。由于依法的依据不充分，在宣传《村委会组织法》的同时，也是在宣传对村民代表会议这一推选产生方式的否定。由此，在如何完善村民代表会议推选产生选委会的程序时，总是受到无法定依据的否定，以至难于形成一个既定的方向与目标。
5、选民登记缺乏补登规定而影响到选民登记权的完整性。奉新县第六届村委会换届选举对选民登记允许在选举日前进行补登，解决了由于种种原因而被漏登选民所要求登记权的矛盾，却突破了“有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布”[13]的规定。漏登，在农村较为普遍，由于村民的流动性很大，外出务工者较多，在规定的时间内难于联系；由于结婚嫁娶，通常不办理户口迁移手续，而以户籍为选民资格的必要条件，极易忽略这部分处于结婚阶段的年轻男女选民的登记；由于求学返乡、退伍返乡、退休返乡的群体把户籍放在身上，导致被遗忘而被漏登。种种原因表明，在户籍管理日益松弛的情况下，选民登记难于在规定的时间内全部完成，需要提供一个补登的时间段。这个时间段，《村委会组织法》没有预留，给实际工作带来了诸多不利的因素，酿成矛盾，甚至激化矛盾。一是个人登记权是法律赋予的，在选举日前的任何一天都是合法存在的，没有预留补登时间段，等于剥夺了选举日前20天之内的登记权；二是登记权对选民而言可以享有，也可放弃，当具有选民资格的人没有明确其放弃的意愿，应该给予其思考的时间，为其预留一个补登机会；三是登记权在一个选举单位具有完整性特点，这个完整性是由全体选民的登记权组成的，不预留补登时间段，实际上失去了登记权的完整性，而在非完整性登记权的状况下所产生的选举结果，常常因少数人的缺位而被弱化，甚至会得不到顺利的认可。
6、优选权的法定后置性影响到候选人确定的公平性。奉新县明确规定候选人的条件是“遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”[14]，并规定了一些否定性条件[15]。但候选人条件是对现行《村委会组织法》的突破，因为《村委会组织法》并没有规范候选人条件，仅仅是对村委会当选成员提出了要求[16]。当然，可以根据对村委会当选成员的要求类推出候选人条件，但两者不能等同。规定候选人条件，在于贯彻优选原则；而对村委会当选成员的要求，则在于提升自己的素质。前者对后者具有引导和规范作用，但后者只能通过类推才能产生引导和规范，明显滞后，而且类推的作用十分弱化。优选权的根本意义，在于引导选民用优秀的原则和要求去确立优选的目标，强化选民的优选意识，规范选举中的优选行为。从无差别选民资格到每个选民拥有的提名权，从公开竞选到投票权，一条最基本的红线就是要众中选好，好中选优，优中选强，强中选精。这一潜在词没有被法律公开承认，导致优选原则得不到贯彻。一是优选缺乏标准，应选怎样的人，不选什么样的人，只能是“青油炒菜，各有所爱”，由各人去自我揣摩，没有公共性；二是缺乏法律的预告性，现行法律没有提供任何优选信息，只预告了选民都有选举权和被选举权，而对被选举权应具备的条件则无以知晓，在提名中甚至把那些残废的人、精神失常的人也被提名，亵渎了提名权；三是缺乏法律提供的基础共识，在任何选民都有选举权和被选举权的普遍原则的前提下，还应该有一个代表社会发展正确方向的问题，这个问题才是优选权的基础，恰在这一问题上，法律没有提供这个基础，必然会缺少在这个问题上的共识。
7、自荐提名候选人没有法律依据影响到自荐的广泛性。奉新县第六届村委会换届选举工作进行了自荐提名候选人的试点[17]，取得了预期效果，但突破了“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”[18]的规定。选民直接提名与自荐提名，两者比较，前者属于被动竞争，后者则属于自我主动竞争。自我主动竞选的目标清晰，思路明确，准备充分，其自觉性远远大于被动竞争，而且减少了选民提名的环节，直接进入资格审查程序，节省了选举成本。不过，从奉新县在柳溪乡船坳村的试点来看，自荐者不多，除自荐主任职位的有3人外，自荐委员职务的只有2人，与应选职务相等，与“候选人的名额应当多于应选名额”[19]的规定不相符，造成实际上的等额选举。原因是多方面的，但最重要的在于自荐提名候选人在法律上没有法律支持，对如何自荐缺少一个可操作的依据，对自荐的允许程序缺乏可监控的标准，对其合法性的判断缺乏一个可依托的凭籍，因而多数选民不愿自荐，而村选委也不敢放手自荐。
8、投票选举因未明确选举方式影响选举办法的完善。奉新县采取就地投票、集中唱计票的办法，在规定的选举月顺利完成选举任务。但这一办法没有法律依据，《村委会组织法》只规定了“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”[20]，未规定用何种选举方式；与《江西省实施办法》关于“村民委员会选举应当召开选举大会进行”[21]的规定不相符。从法理学上看，选举权属于选民个人的权利，只要具有选民资格，便具有了这种权利，且为任何人和组织所不可剥夺。根据个人的意愿，选民对选举权可以行使也可以放弃；在尊重个人意愿的前提下，既不能受到他人和组织的强制，也不能影响和妨碍他人真实地表达意愿。从这一原则出发，对奉新县而言，由于属江南多山区丘陵县，散村多、集村少；又属于经济不发达区域，外出务工者多，人口流动性大，“离乡不离土”的人口逐年增加，用村民会议形式集中选举，具有明显的强制性，多数村民不愿接受，并以拒权的方式进行对抗。就地投票，一般以村民小组为投票单位，村民投票不需跑很远的路（有的地方集中投票要走10多里路），在家门口就可以投票，为多数村民所接受，为历届选举所采用。问题是，这种就地投票、集中计唱票的方法在《村委会组织法》中得不到支持，又与江西省《实施办法》相抵触，一直得不到认可，亦无法对此进行规范。其结果是，源于实践的法律脱离了人民群众的实践，既不能源于实践又不能引导和规范实践，形成法律归法律、实践归实践的“两张皮”格局，既弱化了法律的权威性，又损害了群众对法律的支持和遵守，更为有害的是，法律规范不到的这种投票选举行为始终处于纠不了的状态。
三、样本县的实践提出了修改《村委会组织法》的要求
奉新县第六届村委会换届选举工作实践，在一些重大问题上突破了《村委会组织法》的相关规定，表明现行的《村委会组织法》相当程度上滞后于实践，正在失去其引导、界定和规范的功能，已经到了必须修改《村委会组织法》的地步，否则，将会严重制约村委会的选举实践。
1、应明确村委会换届选举工作的启动程序。到目前为止，村委会换届选举尚处于被动状态，什么时候选举，不由村委会决定，而是由政府决定，由此弱化了村委会的届满意识和换届选举意识，将村委会的“我要换届选举”变成了“要我换届选举”，颠倒了政府与村委会的关系。《村委会组织法》应将这种被颠倒了的关系颠倒过来，变“要我当家作主”为“我要当家作主”，这是村民自治的一个基本原则，否则，这个原则不仅贯彻得不彻底，且违反了这一原则。因而在《村委会组织法》中应明确规定村委会届满，由本届村委会向乡镇人民政府提出届满和换届选举的请求，获县级人民政府批准后立即进行换届选举，不搞 “一刀切”，以增强村委会换届选举的主动意识和自主意识。同时，随着区域经济的形成和壮大，县域经济已步入了中国国民经济的舞台，县级人民政府拥有对县域内包括自然资源、环境资源、人口资源、土地资源在内的经济资源、社会资源和政治资源的控制权和开发权，对区域内的经济与社会发展有绝对的自主权，尤其是县级人民政府在国家行政管理体制改革中获得的政治利益更多，比如对省级人民政府的决定可以根据实际情况制定执行的路径，甚至变通。在这样一个经济与政治框架内，部署村委会换届选举工作，以县为单位远比以省为单位更具有贴近实际、节省成本的优势，有利于加强村级民主进程。故而《村委会组织法》应明确规定由县人民政府部署村委会的选举工作。
2、应明确任期审计为换届选举中的法定程序。换届的真正意义不在于换人，而在于检阅村委会的工作状况，盘点本届村委会在任期内所承诺 的治村目标及其实现进程。达到这一目的的手段有两种，一种是通过选举进行“检阅”，一种是通过任期审计进行“盘点”，后者是前者的基础，前者是对后者的延伸。两种手段相辅相成，互为依托，缺一不可。选举的启动工作就不能将任期审计排除在外，恰恰相反，属于《村委会组织法》中必不可少的内容，应列入换届选举工作的重要程序，明确规定村委会届满必须进行任期审计，没有进行任期审计，由乡镇人民政府责成村委会进行任期审计，对拒不进行审计的，应视为集体违法，由村民选举委员会召集村民会议进行集体罢免，并且不能被提名为下届村委会成员的候选人。任期审计结果作为村委会请求换届选举的必具内容，由乡镇人民政府对村委会的任期审计进行复核，以确保任期审计的真实性。
3、应明确村民代表会议的地位。村民会议的成本高，在现阶段推行村民会议制度，多数情况下只能是村民户代表会议制度，而且每年也只能开一次，甚至连一次也没有，使法定的村民会议制度成为一纸空文。现行《村委会组织法》把村民代表会议限制在“人数较多或者居住分散的村”[22]，而不是所有的村委会，具有选择性。正是这种选择性弱化了村民代表会议的地位，使村民代表会议处于可要可不要的尴尬境地。强化和提升村民代表会议的地位，应从《村委会组织法》开始，取消对其可选择性的条文，增加村民代表会议的章节，尤其要明确村民代表会议推选产生村选委和审核村委会成员候选人资格的职能，使村民代表会议制度在换届选举中发挥应有的作用。由此，应规定村民代表的产生要早于村委会的换届选举，由本届村委会组织推选产生，并进一步规范村民代表产生的方式，严格按照“5―15户推选一人”[23]的规模，推选产生村民代表，取消“由各村民小组推选若干人”的规定。同时，“5―15户”要相应地固定下来，成为一个推选单位，不能随便地组合。这样做，有利于充分反映出村民代表的代表性。对村民代表应通过颁发《村民代表证》来强化村民代表意识，以此来推进民主进程。
4、应明确村选委由村民代表会议推选产生。《村委会组织法》把对选委会的推选排除在村民代表会议之外，是囿于对村民代表会议的地位具有选择性的原则，只要在《村委会组织法》中否定了村民代表会议具有选择性，那么，推选村选委就不能把村民代表会议排除在外。同时以村民会议或村民小组会议推选村选委，不具有村民代表会议在推选中的优势，特别是农村中的宗族派性，小姓与大姓的派性，小村与大村的派性，工作关系中的派性，难于在村民会议或者村民小组会议中消除，而村民代表会议能在较大程序上弱化、缓解或者抑制这些派性在推选村选委会过程中的出现。以村民代表会议取代村民会议或者村民小组会议来推选产生村选委，具有更强的实践性和正确的方向性，应在《村委会组织法》中加以明确和规范。
5、应明确选民登记的补登时间段。选民登记是决定选举能否有效的基础性工作，必须做到不重登、不漏登、不错登。达到这一目的，取决于两个方面，即选民登记在登记过程中做到深入、细致、认真、全面，选民自愿进行登记。两个方面缺一不可，否则，选民登记工作难以做到有质有量。从选民登记工作的实践来看，村民明显地表现出从众性和散漫性两大特点，一开始无人关心，然后是互相观望，再次是跟从，最后是主动去登记，一旦出现没有登记的，便矛盾迭起。这一过程又往往不是随着截止登记日期的临近而表现出来，而是在选举日期的临近才明朗化，使之选民名单公布之日到选举日之间的20天内，成为选民关心自己的选民资格的焦点时间段，由此确定和规范补登时间段是十分必要的，并要在《村委会组织法》中得到体现。
6、应明确提名候选人的优选原则。从选举的“八大原则”[24]到选民的“五权”[25]，贯穿着一个最基本的原则，即优选原则，而优选原则又源于选民的优选权。优选权是针对“被选举权往往附加更多的条件”[26]诸如政治条件、品质条件、素质条件、身体条件而提出的，表现为众中选好、好中选优、优中选强、强中选精的权利。任何一个选民都不会希望选出来的人不能给自己带来任何利益。但这种利益是绝大多数村民的还是一个家族或少数人的，通常不易被村民所觉醒，多数情况下是搅合在一起的，用法律的形式明确村民的优选权，并建立在代表社会发展的正确方向的基础上，要求选民按照本村经济与社会发展的需要，用现阶段的目标任务去选择带头人。表现在法律上，则要明确村委会成员候选人的最基本条件由村民代表会议确定，用法律的形式保障村民的优选权。村民的优选权表现在另一个方面，就是选民的自荐提名。自荐可以强化选民的优选意识，以竞争为其实现优选权的手段。古人可以做得到，今天的民主时代更应做到。《村委会组织法》应对此明确和规范，使其合法化，并逐步成为提名候选人的最基本的方式。
7、应明确就地自愿投票为正式选举的基本方式。充分尊重选民的投票权有两个最基本的方面，就是就地自愿、多数人选择。体现这两个方面，并非必须用会议形式，多数情况下的选民，不愿选择会议形式，关键是如何规范就地自愿投票行为。至少在《村委会组织法》中应规定，尊重多数选民的意愿，在自愿的前提下，组织选民就地投票；每一个投票点，由选民选出代表进行监督。每一个投票点可进行独立唱票、计票，让选民从怨烦村民会议投票的形式中解放出来，使投票在选民的快乐情绪中进行。
注释：
[1]数据资料来源：《奉新县第六届村（居）委会换届选举统计表》。
[2]中共奉新县委办公室：《奉办通报》2005年第25期。
[3]村民代表会议成员，根据江西省实施《中华人民共和国村委会组织法》办法第7条规定，是指村民代表、村委会成员、村民小组长、住村各级人大代表。
[4][5][14][17]奉办发[2005]28号文。
[6]奉新县第六届村（居）委会换届选举工作指导小组办公室培训资料。
[7]参加投票的选民超过被登记选民的1/2，投赞成票超过参加投票选民1/2的始得当选。
[8]江西省民政厅：《江西省村民委员会选举工作手册》第145页，2002年6月。
[9][10][13][16][18][20][22][23]《村委会组织法》第21条、第13条、第12条、第23条、第14条、第11条、第21条。
[11]蔡建武、虞烈东、唐成富：《江西省第五届村委会选举情况比较与分析》载《全国村民自治学术讨论会获奖论文集》（上）第2页。
[12][21]江西省《实施办法》第7条、第24条。
[15]奉新的做法援引了赣办发[2005]8号文件的规定。
[24]八大原则是指直接选举原则、普遍选举原则、差额选举原则、无记名投票原则、秘密写票原则、竞争选举原则、平等原则、公开原则。参见余维良主编的《村委会选举规程胶片说明》第19页。
[25]根据中办发[2002]14号文，五权是指推选权、选举权（亦称登记权）、提名权、投票权、罢免权。
[26]余维良：《村委会选举规程胶片说明》第23页。
(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)
来源:中国--欧盟村务管理培训项目“村民自治的过去、现在和未来”征文二等奖 来源时间：2006-06-15 本网站发布时间:2006-06-16
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