生育潮去哪儿了
http://news.qq.com/a/20140623/041803.htm
单独二孩政策铺开，抢生潮并未出现，低生育率陷阱已难绕开，放开管制须加速
“政策终于落地了，大家轻松了，希望大家都如愿！早日有健康二宝！”5月30日，山东省单独二孩政策落地后，一个名为“山东单独二孩交流群”的群公告换成了这句话，群里近500位单独二孩父母终于松了一口气。
山东枣庄的宝妈是其中一位。她的大女儿今年四岁，2013年9月时怀上了“老二”。“11月出政策时，我对象正好是独生子，心情很好。”宝妈回忆，她当时最大的希望就是政策赶快落地。这一等就等到孩子快出世。
2014年5月30日，“单独两孩”政策方在山东省人大常委会全票表决通过。
此时距离2013年11月十八届三中全会决定放开单独二孩，已过去半年有余。截至发稿时，中国内地31个省级行政区中，仍有西藏、新疆两地的计生新政尚未落地。
新政出台以来这半年，无论是学界或政府计生部门，无不密切关注着社会公众对放开单独二孩政策的反应。
30年来严格的计生政策，对中国社会经济的影响已逐步显现。
根据中国统计年鉴，2011年，中国的总和生育率（平均每个妇女生育数）再创新低，仅为1.04，远远低于维持一个国家和地区人口规模长期稳定所需要的“更替水平”，即平均每个妇女生育2.1个孩子。到2012年，中国劳动力人口总量首次出现下降，比上年减少345万人，另据国家卫计委测算，2023年以后，劳动年龄人口年均将减少约800万人；相应的是人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口达到2亿，到30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的七分之一提高到四分之一。基本养老保险的支付压力不断增大，而100多万失去独生子女（失独）家庭的养老，与“独一代”“独二代”的教育问题，正成为社会讨论的热点。
面对持续走低的总和生育率和不断减少的劳动年龄人口总量，决策者一方面期望放开单独二孩能够刺激生育，另一方面又担心生育堆积――出生率在短时间内出现大幅反弹。地方计生部门无不继续以审批的方式，控制单独家庭的二孩生育节奏，并反复宣传引导育龄夫妇避开生育高峰。
问题的关键是，二孩新政对人口变动的影响究竟几何？未来还有多大放宽管制的空间？
财新记者全面梳理了全国31个省（自治区、直辖市）落实新政的情况，从方案通过时间到落实政策的起止点，从单独二孩身份的认定条件到具体惠及对象的资格限制，从各地方案的实施节奏到民众生育实际意愿的增长情况，一一盘点。
财新记者发现，二孩新政之后，计生部门所面对的并非此前所担心的抢生热潮和预期中的生育堆积。挑战来自于大量的维权行动，包括联名信、政府信息公开申请、行政复议甚至行政诉讼。发起这些行动的，有先于地方新政生育而面临巨额罚款的单独家庭，有无计生证明而无法给孩子上户的未婚妈妈，有关注计生政策要求公开社会抚养费流向的律师群体，有呼吁计划生育与户籍、教育脱钩的知识分子，还有要求国家行政补偿的失独父母。
这些并未享受到二孩新政阳光的家庭，看似诉求各异，最终指向却一致：要求生育面前人人平等，归还曾被一胎化的计生政策绑架的公民权利。
过去的30年间，中国政府为遏制超生，采用上环、结扎、人工流产等技术手段以及征收社会抚养费的经济手段严控生育。
在计生指标“一票否决”的压力下，地方政府为了确保民众服从生育管制，更普遍将户籍、教育、就业等权利与计生相捆绑。随着单独二孩政策对少数受益人群的开放，曾经不容质疑的计生国策，迎来了全社会的全面检视和反思。
除了新政惠及的人群，其他群体对生育管制放松的呼求应不应该且能不能够满足？
“步子还是迈得太小了。” 在美国威斯康星大学教授易富贤看来，中国的计生政策必须“猛回头”，而非现在这样“慢慢游”。
这个在2007年以《大国空巢》一书全面反思中国计划生育政策的学者，近年来一直在为放开生育大声疾呼。包括他在内的诸多人口学者认为，30年计生政策，已将中国拖入超低生育率陷阱，且很难逆转。
因此，单独二孩的落地，仅是计生改革迈开的第一小步。全面放开二孩乃至鼓励生育，建立从管制到服务的计生体系，是更为重要的下一步。
同样单独二孩不同命运
2013年11月15日，十八届三中全会通过的《ZG中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子，即所谓的单独二孩。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了关于调整完善生育政策的决议，并要求各省启动地方人口和计划生育条例的修法程序。
各地反应速度不一。浙江、江西、安徽三省最早在1月即落实新政，天津、BJ也于2月跟进，山东、河南等六个大省，则一直拖到了5月底，成为最后一批落实新政的内陆省份。
显然，人口大省普遍开放较晚，或限制条件较多。在BJ大学光华管理学院教授梁建章看来，这主要与人口基数较大带来的计生压力有关。也有专家认为还有对行政能力的顾虑。其中，河南就是全国最后一个宣布实行“双独夫妻生二孩”政策的省份。
截至发稿时，中国大陆仅剩新疆、西藏两个自治区尚未落地新政。尽管两地对少数民族并无一胎化的生育限制，但对汉族居民仍有二孩控制。新疆计生委政策法规处一位工作人员对财新记者表示，新疆正在制定相关政策，但没有时间表。西藏计生主管部门则谢绝了财新记者的采访。
在BJ大学人口研究所教授穆光宗看来，观念上的滞后导致程序上的拖延，这是一些地区迟迟未放开或缓慢放开单独二孩的原因。
穆光宗分析，人口问题经过多年的宣传后，“负人口观”已经深入人心。类似于“中国人口太多”“人口是包袱”“人均分母负效应”之类的说法不胜枚举，各地官员对于人口问题采取的是“宁左勿右”的态度，大多倾向于观察别的省市的做法和反应。
政策的迟滞，让许多符合中央政策要求的单独家庭心急如焚。地方政策的出台时间直接决定孩子身份的合法与否。一些在政策出台之前怀孕的母亲上书呼吁地方政策尽快落地，更有2750个在中央决定后、地方政策前生育二孩的单独家庭，联名要求政府确认孩子的合法身份。
但据财新记者不完全统计，江西、浙江、天津、BJ、陕西、上海、四川、甘肃、重庆、广东、辽宁、湖南、云南、福建、内蒙古、黑龙江、贵州等17个省份明确规定，地方政策出台前出生即为非法，要按规定缴纳社会抚养费。
2014年6月9日，浙江台州的刘丽（化名）夫妇就因政策等待期出生的二孩被认定为违法，而将台州市黄岩区人口与计划生育局告上法庭。刘丽的预产期为2014年2月，恰好赶上2014年1月浙江新政调整。但不料孩子提前两月出生，尽管也在中央政策出台之后，刘丽夫妇还是面临高达20万元的罚款。
安徽的做法则被视为最开明。若单独二孩在政策过渡期内，即在2013年11月12日至2014年1月23日安徽修改计生条例之间出生，单独家庭只需按规定补办《生育证》即可；若单独二孩是在“决定”公布之前出生，对此“违法行为”尚未处理者，采取从旧兼从轻的原则，若适用新计生条例轻于原条例，则可适用新条例。湖北的规定类似，将过渡期内生育的孩子认定为合法，尽管程序不合法，但可视情况进行人性化处理。
这意味着同样是单独二孩，仅因出生时间不同，或出生地域不同，就面临截然不同的认定。
国家卫计委对此并无统一要求。6月初，国家卫计委向地方下发了一份名为《关于实施“单独两孩”政策有关问题的答复意见》的文件，称“在党的十八届三中全会决定公布之后，省级人大常委会作出决定实施单独二孩政策或地方条例修订公布之前，单独夫妇违法再生育第二个子女的，立足于批评教育，原则上不作实质性处理”。
但国家卫计委就此回复财新记者时又表示，这份答复意见“仅供各地参考”，各地已出台的政策也要“认真贯彻执行”。
在易富贤看来，对单独已生家庭不同的处理方案反映的是截然不同的计生思维。如果站在“人口控制”和“政策连续性”的小格局，自不会豁免“单独已生”；但若站在人口发展的大格局上，惩罚单独已生家庭则太显“小气”。
“中国人口政策的方向是人口发展。”易富贤认为，人口政策调整是一项意义深远的仁政，理应让尽可能多的人受益，“该大赦的就要大赦，该豁免的就要豁免。并且国家的未来很大程度还在于这些超生家庭的孩子。”
生育意愿意外低迷
至于政策已落地地区，公众总体上对单独二孩新政的反应，并不像行政部门所担忧的那般热烈。
根据卫计委前期开展的生育意愿调研，符合“单独”二孩政策的人数在1500万至2000万间，其中50%-60%的夫妇愿意生育第二个孩子。
中国人民大学社会与人口学院教授翟振武测算，单独二孩政策将会使中国总和生育率有一个相对显著的回升，最高点可能超过1.8，但累积效应释放后，生育率会波动在1.6-1.7。中国社科院学部委员、人口与劳动经济研究所所长蔡P的估算则更高：放开单独二孩，生育率将上升到2.4左右；即便是分步放开二孩，生育率也将稳定在1.8左右。根据2010年的人口普查数据，翟振武和蔡P的测算分别意味着每年出生人口将超1900多万及2500万。
但生育意愿并不一定都能转化为生育行为。“现实泼了盆冷水。”研究了各地公开数据后，易富贤得出这样的结论。
东部的浙江、江西分别从2014年1月17日、18日开始在全国率先实行单独二孩政策。浙江2010年总人口为5443万，出生44万，生育率1.02；如果生育率能达到1.8的话，应出生80万左右孩子。但截至3月31日，两个半月内，浙江全省共只受理单独两孩再生育申请27549例，审批22390例。根据4月15日《江西日报》的报道，4500多万人口的江西全省只完成3477对“单独”夫妇的再生育审批工作。
西部的甘肃省2010年出生28万，生育率1.28；如果生育率能达到1.8的话，应该出生35万。但3月26日实施单独两孩政策以来的一个半月内，全省共只受理再生育申请683对，审核批准184对。
被视为人口大省的四川，总人口8000多万。四川计生部门的测算显示，“单独两胎”后政策生育率将由此前的1.33上升为1.434，补偿生育总量约为73.38万人。但政策实行一个月内，28464对夫妇通过网上预约申请，只有5530对夫妇获得了生育证。
直辖市的情况更不容乐观。重庆要想生育率达到1.8，一年的出生人数要从26万提高到35万人，但实施单独二孩政策一个月内，只受理6780份申请，批准4431例。BJ、上海、天津2010年生育率分别只有0.71、0.74、0.91，实施单独二孩政策一个月内，三地分别只有2300个、1730个、3985个家庭获批。
生育率已低至0.75的东三省，省会城市沈阳、哈尔滨的生育率只有0.61、0.65。单独二孩政策实施一个月内，分别只有545对、112对夫妻领取了二孩“准生证”。
这些数据让易富贤感到悲观。他认为，“单独二孩”政策放开后，头两三个月是申请井喷期，今后将逐月减少。而领取准生证的人不一定今年就会怀孕，有些甚至会放弃生育。申请二孩的妇女绝大多数超过30岁，不孕比例高，很多申请者的“证”无法兑现成“人”。
穆光宗也持相同观点。在他看来，申请量上过少，证明了中国已经掉入“超低生育率陷阱”。“之前国家的估计夸大了，高估了人们的生育冲动和生育决心。”据他此前调查，无论是双独、单独还是非独，生育意愿多在1个-2个，平均生育意愿约1.7个-1.8个，实际生育行为却更低，估计在1.3个-1.4个左右，这也为2000年以后的两次普查和人口统计佐证。“可怕的不是生育堆积，而是继续陷于生育低谷。”
作为长期关注人口问题的专业人士，梁建章认为，真正需要担心的不是放开后出生人数的短暂反弹，而是几年后新生儿数量的雪崩式下滑。原因是除了生育率在补偿生育结束会回落，还有育龄女性数量的急剧减少。全面放开生育并在补偿反弹过后开始鼓励生育，才是正确的方向。
种种限制仍未去除
来自民间的诉求，并不仅仅是放开单独二孩那么简单，更不限于被单独二孩新政惠及的有限人群。
长期以来，为了确保计生政策得以落实，政府实行严格的生育控制。
《计划生育法》规定“实行计划生育，以避孕为主”。政府财政甚至将夫妻接受避孕、节育技术服务作为福利，免费提供给农村育龄夫妇。这些服务，包括放置宫内节育器、人工流产术、引产术、输卵管结扎术、输精管结扎术等。
尽管没有任何法律提出避孕是强制性的，但据财新记者不完全统计，江西、山东、广东、贵州、西藏、湖北、河南等地均存在孕龄夫妇必须在节育后，方能获得计生证明的情况。但还有不少地区，将上环、结扎的人数与地区计生工作人员的奖惩相挂钩。
2006年计生委的调查数据显示，已婚育龄妇女综合避孕率为84.6%，采取宫内节育器、女性绝育及男性绝育的比例达87.2%。而其中，将近五分之一的人是“由计划生育管理人员”决定其避孕方式。
变相强制上环，仅是为了“事前预防”，还有各种“事后补救”。在省级的人口与计划生育条例里，明确计划外怀孕“应当终止妊娠”的省份，即有12个。另有12个省要求采取语焉不详的“补救措施”。有两个省份要求不终止妊娠者由其“所在单位和村（居）民委员会采取措施，令其限期终止”，湖南省则对不愿意终止妊娠者收取“保证金”。
计生问题近年来不断激发社会反弹，所谓“经济手段”开始扮演更为重要的角色。
按照国家计生委2002年颁行的《社会抚养费征收管理办法》，违规超生的公民，要向计生部门缴纳社会抚养费，并纳入财政预算管理。在现实中，这笔费用可高达个人每年可支配收入的10倍，在发达地区动辄高达二三十万元。
按照一些地区计生政策的要求，只有当父母按规定上环、结扎或缴纳了社会抚养费后，才能给孩子开具一纸计生证明。而这纸证明，又与上户、教育、就业等一系列公民权利相捆绑，成为在计生“一票否决”的压力下，地方政府强力推进计生执行的杀手锏。
2014年4月，广州涉外经济职业技术学院教师李润发向全国31个省级卫计委和教育厅（教育委员会）寄出62份政府信息公开表，要求公开教育与计生相捆绑的文件，以及制定这些文件的法律依据。
给出答复的27个省中，除广东表示已在2013年以“紧急通知”形式要求学校不得以计生证明为孩子入学前提，另外26个省均否认将计生与教育挂钩。
但事实上，据财新记者不完全统计，至少有河北、山西、江西、山东、海南、贵州六省存在计生与教育捆绑的规定。
随迁子女入学更是重灾区。全国至少有BJ、江苏、河南、福建、山东、广东、海南、青海、新疆等10个省（市、自治区），要求随迁子女提供相应的计生证明方能就地入读。
2010年3月，中国青年政治学院法律系副教授杨支柱因超生遭校方解聘一事曾引起公众广泛讨论。财新记者统计发现，至少有河北、辽宁、安徽等16个省份明文规定企事业单位人员若违反计生政策，最高可受解聘的惩罚。
对流动人口的管制更为严格。据财新记者不完全统计，全国至少有14地要求流动人口办理务工证或在招工时需提供相关计生证明，至少有17地要求在申请工商营业执照时同样需要此类证明。
甚至在低保认证和安居房、廉租房申请中，计生证明也起决定性作用。财新记者统计，全国分别有19个和9个省份有地方规定违反计生政策者将被取消低保或保障房的资格。
6月11日起公开征求意见的《佛山市流动人口和出租屋服务管理办法》更是提出：“屋主不得将房屋出租给没有计划生育证明的流动人口育龄妇女。”
更为普遍和常见的，是计生与户口的挂钩。而户籍本身，又是公民享受教育、就业、社保等权利的基础。尽管《国籍法》和《户口登记条例》都要求户口登记部门“不应附加条件”地对出生的中国公民予以登记，但据财新记者不完全统计，全国至少有20个省（市、自治区）有明确的规定或案例，上户口必须出示计划生育相关证明。
“单独二孩”新政，仅仅在生育数量上放开一小步。附着于以往的计生政策之上的各种强制手段，却仍未有触及。
“松绑”呼唤
2014年6月10日，39岁的方丽（化名）将东莞市公安局东城分局告上法庭。这个五岁孩子的妈妈，在过去五年里都在想法设法给孩子上户口，却屡屡遭到拒绝，尽管她只有一个儿子。在中国，至少有BJ、天津、山西、内蒙古、辽宁、山东、广东、青海等八个地区，将未婚生育视为非法。
方丽面临的不仅是至少10万元的超生罚款，她还必须去计生服务站接受上环服务，或经服务站检查确认已上环后，才能获得计生证明。这纸证明，在加上一张她无法获得的结婚证，她才能给孩子上户口。
这些苛刻的要求让方丽备感愤怒。“这是我惟一的一个孩子，上户是他天然的权利。”孩子很快就要上小学，没有户口必然会影响孩子的入学。在公益机构的帮助下，方丽选择了诉讼。
方丽的行动并非一时冲动。自国家计生委被撤并，计生政策即将转向的信号被明确释放。2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案（下称方案）披露，国务院将把原人口计生委的计划生育管理和服务职责与原卫生部合并，组建国家卫生和计划生育委员会。方案被看做中国调整计划生育国策最明显的政治信号。
接受财新记者采访的学者普遍认为，拆分计生委，也是为下一步政策的调整扫除制度性的障碍。在ZG十八大报告中，计划生育虽是仍需坚持的国策，但对比十七大报告，“稳定低生育水平”的说法不再，已转向“促进人口长期均衡发展”，对计划生育政策则要求不仅“坚持”更要“完善”。这与2013年政府工作报告中对于计生政策的表述一致。其中对“基本国策”的后缀说明，也扩充为“适应我国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展”。
以单独二孩的放开为契机，曾经不容质疑的计生国策，从学界到媒体，有了越来越大的讨论空间。一家致力于公民权利倡导的公益组织，甚至专门成立了计生与户籍的工作小组。
“各个受计生政策影响的社群都活跃起来了。”在广州一家公司担任法律顾问的刘科（化名）曾是一个关注计生QQ群的管理员。他所在的QQ群经历了多次封号、解散后又集合起来，人数已近千人。“有未婚妈妈要求准生证的，有非独家庭要求尽快放开二孩的，有超生上不了户口的⋯⋯”刘科介绍，各个地区、各个群体，还有很多小群，“各个群体都在想办法发出自己的声音。”
以律师群体为代表的公益人士先后采取行动。
2013年7月11日，浙江省的律师吴有水首先向31个省级财政与计划生育委员会申请公开社会抚养费征收、支出以及审计相关的信息。随后又对拒绝信息公开的地方政府有关部门提起行政复议及诉讼。
较为活跃的律师和学者们利用全国“两会”等时间节点，多次向全国人大、国家卫计委等部门上书，要求将上环、户籍及就业权利与计划生育脱钩。
在律师的帮助下，更多像方丽这样的家长开始发声。BJ房山的单亲妈妈以诉讼抗议社会抚养费与上户挂钩；江西瑞金的村民以行政复议，反对地方“上环先上户”的规定；因“超生”被华南理工大学开除的大学教师蔡智奇，也在申诉、仲裁无果后，于2014年2月向法院提起诉讼。
另一个在以往的计生政策下承受最多痛苦的群体――失独父母，亦纷纷集体上书、上访。他们希望政府不仅仅只是“帮扶”“救助”失独家庭，而要参照社会抚养费的征收标准，建立起国家补偿制度。
“过去无论是公民还是政府官员，权利意识方面都比较欠缺。”在中国政法大学副教授刘小楠看来，以往的计生政策在特定历史条件下有一定合理性，但为了实现人口控制的目的，过度乃至滥用权力的情况是非常普遍的。而在当下，即便人们已经认识到了问题所在，制度的执行仍有惰性。“在中国缺乏违宪审查机制的情况下，公民和律师、学者的行动不仅仅只是维护个人权利，也必然会对政府施以压力，促进法律制度的完善。”
计生行政再改革
对于单独二孩政策落地后各地远低于预期的新增生育意愿，以及进一步放宽生育管制的社会呼声，主管部门却尚无实质性的应对措施。
据财新记者了解，对于全面放开二孩，目前卫计委并无时间表。目前单独二孩政策尚未完全落地，卫计委内部对政策已实施的地区有一些常规调研和监测，但还未形成统一的判断，或开展较为正式的讨论。
国家卫计委对财新记者回应称，就未来的计生新政衔接要点，一是指导各地做好离异、再婚、收养等一些特殊情形的独生子女认定工作；二是指导各地妥善处理在省级人大常委会作出决定实施单独两孩政策或地方条例修订公布之前，单独夫妇违法再生育行为；三是考虑单独再婚夫妇等特殊情况，要求各地在现行再婚生育政策的基础上，通过修订地方性法规等方式，逐步完善单独再婚夫妇生育政策。
但在易富贤看来，中国计划生育政策面对各种过渡方案无从抉择。
在作出放开单独二孩的决定前，不同的课题组即对全面放开二孩有着截然不同的测算。
蔡P的课题组认为，放开二孩后的头几年，总和生育率可能会超过2.4。这也就意味着，当年的出生人数将达到4600万-4800万。因此，他的课题组提出到2015年实现全国全面放开二孩，与此同时严格控制二孩以上的生育；到2020年前后，实现完全的生育自主；到2026年，则需要采取措施鼓励生育了。
中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州的研究则显示，若2013年全面放开二孩，2014年将形成生育小高峰，中国总和生育率也不过1.93左右。
易富贤测算，即使中国停止计划生育，短暂补偿性出生高峰过后，生育率仍将跌到1.6以下，然后沿着中国台湾和韩国的老路继续狂跌。由于中国15岁-49岁总育龄妇女和20岁-29岁生育旺盛期妇女都在2012年开始快速减少，其中后者到2032年将比2011年减少43%。年轻一代的生育意愿也在不断下降。
易富贤强调，人口再生产的长周期性，决定了人口政策必须具有前瞻性。“如果现在继续‘惩罚多生’‘奖励少生’，那么今后是无法有效鼓励生育的，生育率将很难提升。”
多位学者对财新记者指出，2005年到2010年是人口生育政策正常调整的最佳时期，现在仍是改革的窗口期。长期研究人口政策的南开大学人口与发展研究所教授李建民说，改革最佳时机的窗口期转瞬即逝，“窗口期错过了，以后的改革就更难”。
当前，中国的计生政策赶在“窗口期”迈出了第一小步，何时能够尽快迈出第二步――彻底取消生育限制，乃至鼓励生育――这成为学界和全社会的下一个期待。
更让一些学者担忧的则是，即便未来放开二孩乃至鼓励生育，生育政策的执行手段不变，依然以审批、强制为主，社会矛盾便依然存在。
不过，面对此起彼伏的民间呼声，一些变化也正在发生。2014年4月，江西省南昌市、山东省相继出台户籍“新政”：新生儿凭《出生医学证明》即可落户，与征收社会抚养费实行“脱钩”。这样的做法得到国家卫计委的肯认。
国家卫计委在6月10日回复财新记者采访时表示，山东、江西的做法“有利于落实我国有关户口管理的规定，有利于维护公民的合法权益”。卫计委同时还称，坚决反对任何将出生婴儿落户与其父母是否执行计划生育政策挂钩的做法；卫计委始终坚持，要按照户口管理的有关规定，对出生婴儿予以落户。这一表态颇受民间好评。
然而，一位卫计委内部人士告诉财新记者，系统性地对过去计生政策中落后的、强制性的规定进行清理，至少在卫计委内部尚未看到行动的迹象。
对于卫计委表态能否真正兑现，有相当多的质疑。在2013年计生委被并入卫生部时，国务院中央机构编制委员会办公室的副主任王峰明确表示，计划生育工作在政策和制度上不可能削弱。新成立的国家卫计委，在内部机构设置、人员编制，包括职能配置上，确保计划生育的职能只能加强，不能削弱，并在组织上来加以保障。
新整合成立的计划生育基层指导司即承担着督促计生政策实施的职责，“指导地方实施计划生育一票否决制”仍是其重点工作。
因此，有舆论认为，卫计委的表态只是空头支票，未来很难能够真正转变职能，从以生育控制为中心转向促进人口素质的提升。
上述卫计委人士表示，在当前的人口形势和社会环境下，计生部门面临彻底的职能转型，需要从过去的强制、管理思维转向人口服务。“每一个家庭在生育方面都要有规划。”这位官员认为，政府的角色应是为其提供宣传教育、咨询服务及适当帮助。
他坦言，卫计委内部有不少人持有这样的观点，但仍有一些人对高生育率感到恐惧，甚至认为地方上一些做法都是有法、有文件作为依据，无可厚非。
“人口是社会生活的主体，是社会生存的基础和社会发展的动力。”在穆光宗看来，计生政策带来的诸多矛盾，根源还是过去的“负人口观”。“应该对这一观念有颠覆性的认识。”
◎ 财新记者 蓝方 见习记者 薛健聪 实习记者 盛梦露 | 文
附:广东：不得拒收无计生证孩子
孩子入学是否和计生政策捆绑近日引发关注，上月，广州教师李润发向全国31个省、自治区卫计委和教育厅寄出62份政府信息公开表，申请公开相关规定。截至昨日，他共收到了20个省卫计委和17个教育厅的回复，共涉27个省、自治区。其中广东省教育厅明确表示，义务教育学校不得因父母无法提供计生证明而拒收孩子入学。对于剩下未回复的部门，他于前日提出行政复议申请，重新要求公开。
广东：不得拒收无计生证孩子
广东省卫计委的回复称，由于李润发提供的资料不齐全，提出申请公开的内容不明确，希望他更改、补充。李润发表示，除了广东省卫计委这种情况、黑龙江卫计委和云南省教育厅退件以外，给予答复的37个部门共涉及27个省、自治区，均表示在该省计生和入学未挂钩。四川、湖南和内蒙古卫计委、教育厅以及云南省教育厅的答复函至今未收到。
根据广东省教育厅给李润发的回复，其于去年八月下发了]《广东省教育厅关于做好2013年秋季开学工作的紧急通知》，明确指出：“各义务教育学校不得以不能提供其父母计划生育证件等为由拒绝适龄儿童少年入学。”[/COLOR] 对于另外22个至今未答复的部门(9个省卫计委、13个省教育厅)，李润发称，已于前日向相关的19个省的法制办寄出了行政复议申请书，要求确认被申请人未及时答复的行为违法，并重新要求对相关信息予以公开。
深圳：计生证明非入学必要条件
李润发称，在他对全国情况的调查中，发现深圳家长在网上反映孩子入学需要家长出具计生证明的情况较多，他还在一些中学的官网上看到入学有相关要求，因此他又单独向深圳卫计委和教育局提出信息公开的申请。
深圳卫计委回复表示，《深圳经济特区人口与计划生育条例》规定，“幼儿园、学校办理流动人口新生入园、入学、转学、少儿医保等手续，应当核查其父母的深圳市计划生育证明。”同时又规定，如果不能提供证明的，单位要告知其所在街道办，街道办再进行跟踪处理。但回复明确称，“计划生育证明不是入学的必要条件。”
深圳市教育局也表示，按照相关规定，深圳流动人口新生办理入学等手续时，需出具父母的计生证明。同时该回复透露，2012-2013学年度，深圳义务教育阶段网上报名系统小一预报名而未通过“双免”计划生育情况核查(即计生情况造假或计划外生育未接受处理)的申请一共145起，“这部分流动人口子女可申请入读深圳民办学校、国际学校或回原籍学校就近入学。”
http://zs.southcn.com/z/2014-05/22/content_100309861.htm
http://news.qq.com/a/20140623/041803.htm
单独二孩政策铺开，抢生潮并未出现，低生育率陷阱已难绕开，放开管制须加速
“政策终于落地了，大家轻松了，希望大家都如愿！早日有健康二宝！”5月30日，山东省单独二孩政策落地后，一个名为“山东单独二孩交流群”的群公告换成了这句话，群里近500位单独二孩父母终于松了一口气。
山东枣庄的宝妈是其中一位。她的大女儿今年四岁，2013年9月时怀上了“老二”。“11月出政策时，我对象正好是独生子，心情很好。”宝妈回忆，她当时最大的希望就是政策赶快落地。这一等就等到孩子快出世。
2014年5月30日，“单独两孩”政策方在山东省人大常委会全票表决通过。
此时距离2013年11月十八届三中全会决定放开单独二孩，已过去半年有余。截至发稿时，中国内地31个省级行政区中，仍有西藏、新疆两地的计生新政尚未落地。
新政出台以来这半年，无论是学界或政府计生部门，无不密切关注着社会公众对放开单独二孩政策的反应。
30年来严格的计生政策，对中国社会经济的影响已逐步显现。
根据中国统计年鉴，2011年，中国的总和生育率（平均每个妇女生育数）再创新低，仅为1.04，远远低于维持一个国家和地区人口规模长期稳定所需要的“更替水平”，即平均每个妇女生育2.1个孩子。到2012年，中国劳动力人口总量首次出现下降，比上年减少345万人，另据国家卫计委测算，2023年以后，劳动年龄人口年均将减少约800万人；相应的是人口老龄化速度加快，2013年60岁及以上老年人口达到2亿，到30年代中期将达到4亿，占总人口的比例将从目前的七分之一提高到四分之一。基本养老保险的支付压力不断增大，而100多万失去独生子女（失独）家庭的养老，与“独一代”“独二代”的教育问题，正成为社会讨论的热点。
面对持续走低的总和生育率和不断减少的劳动年龄人口总量，决策者一方面期望放开单独二孩能够刺激生育，另一方面又担心生育堆积――出生率在短时间内出现大幅反弹。地方计生部门无不继续以审批的方式，控制单独家庭的二孩生育节奏，并反复宣传引导育龄夫妇避开生育高峰。
问题的关键是，二孩新政对人口变动的影响究竟几何？未来还有多大放宽管制的空间？
财新记者全面梳理了全国31个省（自治区、直辖市）落实新政的情况，从方案通过时间到落实政策的起止点，从单独二孩身份的认定条件到具体惠及对象的资格限制，从各地方案的实施节奏到民众生育实际意愿的增长情况，一一盘点。
财新记者发现，二孩新政之后，计生部门所面对的并非此前所担心的抢生热潮和预期中的生育堆积。挑战来自于大量的维权行动，包括联名信、政府信息公开申请、行政复议甚至行政诉讼。发起这些行动的，有先于地方新政生育而面临巨额罚款的单独家庭，有无计生证明而无法给孩子上户的未婚妈妈，有关注计生政策要求公开社会抚养费流向的律师群体，有呼吁计划生育与户籍、教育脱钩的知识分子，还有要求国家行政补偿的失独父母。
这些并未享受到二孩新政阳光的家庭，看似诉求各异，最终指向却一致：要求生育面前人人平等，归还曾被一胎化的计生政策绑架的公民权利。
过去的30年间，中国政府为遏制超生，采用上环、结扎、人工流产等技术手段以及征收社会抚养费的经济手段严控生育。
在计生指标“一票否决”的压力下，地方政府为了确保民众服从生育管制，更普遍将户籍、教育、就业等权利与计生相捆绑。随着单独二孩政策对少数受益人群的开放，曾经不容质疑的计生国策，迎来了全社会的全面检视和反思。
除了新政惠及的人群，其他群体对生育管制放松的呼求应不应该且能不能够满足？
“步子还是迈得太小了。” 在美国威斯康星大学教授易富贤看来，中国的计生政策必须“猛回头”，而非现在这样“慢慢游”。
这个在2007年以《大国空巢》一书全面反思中国计划生育政策的学者，近年来一直在为放开生育大声疾呼。包括他在内的诸多人口学者认为，30年计生政策，已将中国拖入超低生育率陷阱，且很难逆转。
因此，单独二孩的落地，仅是计生改革迈开的第一小步。全面放开二孩乃至鼓励生育，建立从管制到服务的计生体系，是更为重要的下一步。
同样单独二孩不同命运
2013年11月15日，十八届三中全会通过的《ZG中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子，即所谓的单独二孩。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了关于调整完善生育政策的决议，并要求各省启动地方人口和计划生育条例的修法程序。
各地反应速度不一。浙江、江西、安徽三省最早在1月即落实新政，天津、BJ也于2月跟进，山东、河南等六个大省，则一直拖到了5月底，成为最后一批落实新政的内陆省份。
显然，人口大省普遍开放较晚，或限制条件较多。在BJ大学光华管理学院教授梁建章看来，这主要与人口基数较大带来的计生压力有关。也有专家认为还有对行政能力的顾虑。其中，河南就是全国最后一个宣布实行“双独夫妻生二孩”政策的省份。
截至发稿时，中国大陆仅剩新疆、西藏两个自治区尚未落地新政。尽管两地对少数民族并无一胎化的生育限制，但对汉族居民仍有二孩控制。新疆计生委政策法规处一位工作人员对财新记者表示，新疆正在制定相关政策，但没有时间表。西藏计生主管部门则谢绝了财新记者的采访。
在BJ大学人口研究所教授穆光宗看来，观念上的滞后导致程序上的拖延，这是一些地区迟迟未放开或缓慢放开单独二孩的原因。
穆光宗分析，人口问题经过多年的宣传后，“负人口观”已经深入人心。类似于“中国人口太多”“人口是包袱”“人均分母负效应”之类的说法不胜枚举，各地官员对于人口问题采取的是“宁左勿右”的态度，大多倾向于观察别的省市的做法和反应。
政策的迟滞，让许多符合中央政策要求的单独家庭心急如焚。地方政策的出台时间直接决定孩子身份的合法与否。一些在政策出台之前怀孕的母亲上书呼吁地方政策尽快落地，更有2750个在中央决定后、地方政策前生育二孩的单独家庭，联名要求政府确认孩子的合法身份。
但据财新记者不完全统计，江西、浙江、天津、BJ、陕西、上海、四川、甘肃、重庆、广东、辽宁、湖南、云南、福建、内蒙古、黑龙江、贵州等17个省份明确规定，地方政策出台前出生即为非法，要按规定缴纳社会抚养费。
2014年6月9日，浙江台州的刘丽（化名）夫妇就因政策等待期出生的二孩被认定为违法，而将台州市黄岩区人口与计划生育局告上法庭。刘丽的预产期为2014年2月，恰好赶上2014年1月浙江新政调整。但不料孩子提前两月出生，尽管也在中央政策出台之后，刘丽夫妇还是面临高达20万元的罚款。
安徽的做法则被视为最开明。若单独二孩在政策过渡期内，即在2013年11月12日至2014年1月23日安徽修改计生条例之间出生，单独家庭只需按规定补办《生育证》即可；若单独二孩是在“决定”公布之前出生，对此“违法行为”尚未处理者，采取从旧兼从轻的原则，若适用新计生条例轻于原条例，则可适用新条例。湖北的规定类似，将过渡期内生育的孩子认定为合法，尽管程序不合法，但可视情况进行人性化处理。
这意味着同样是单独二孩，仅因出生时间不同，或出生地域不同，就面临截然不同的认定。
国家卫计委对此并无统一要求。6月初，国家卫计委向地方下发了一份名为《关于实施“单独两孩”政策有关问题的答复意见》的文件，称“在党的十八届三中全会决定公布之后，省级人大常委会作出决定实施单独二孩政策或地方条例修订公布之前，单独夫妇违法再生育第二个子女的，立足于批评教育，原则上不作实质性处理”。
但国家卫计委就此回复财新记者时又表示，这份答复意见“仅供各地参考”，各地已出台的政策也要“认真贯彻执行”。
在易富贤看来，对单独已生家庭不同的处理方案反映的是截然不同的计生思维。如果站在“人口控制”和“政策连续性”的小格局，自不会豁免“单独已生”；但若站在人口发展的大格局上，惩罚单独已生家庭则太显“小气”。
“中国人口政策的方向是人口发展。”易富贤认为，人口政策调整是一项意义深远的仁政，理应让尽可能多的人受益，“该大赦的就要大赦，该豁免的就要豁免。并且国家的未来很大程度还在于这些超生家庭的孩子。”
生育意愿意外低迷
至于政策已落地地区，公众总体上对单独二孩新政的反应，并不像行政部门所担忧的那般热烈。
根据卫计委前期开展的生育意愿调研，符合“单独”二孩政策的人数在1500万至2000万间，其中50%-60%的夫妇愿意生育第二个孩子。
中国人民大学社会与人口学院教授翟振武测算，单独二孩政策将会使中国总和生育率有一个相对显著的回升，最高点可能超过1.8，但累积效应释放后，生育率会波动在1.6-1.7。中国社科院学部委员、人口与劳动经济研究所所长蔡P的估算则更高：放开单独二孩，生育率将上升到2.4左右；即便是分步放开二孩，生育率也将稳定在1.8左右。根据2010年的人口普查数据，翟振武和蔡P的测算分别意味着每年出生人口将超1900多万及2500万。
但生育意愿并不一定都能转化为生育行为。“现实泼了盆冷水。”研究了各地公开数据后，易富贤得出这样的结论。
东部的浙江、江西分别从2014年1月17日、18日开始在全国率先实行单独二孩政策。浙江2010年总人口为5443万，出生44万，生育率1.02；如果生育率能达到1.8的话，应出生80万左右孩子。但截至3月31日，两个半月内，浙江全省共只受理单独两孩再生育申请27549例，审批22390例。根据4月15日《江西日报》的报道，4500多万人口的江西全省只完成3477对“单独”夫妇的再生育审批工作。
西部的甘肃省2010年出生28万，生育率1.28；如果生育率能达到1.8的话，应该出生35万。但3月26日实施单独两孩政策以来的一个半月内，全省共只受理再生育申请683对，审核批准184对。
被视为人口大省的四川，总人口8000多万。四川计生部门的测算显示，“单独两胎”后政策生育率将由此前的1.33上升为1.434，补偿生育总量约为73.38万人。但政策实行一个月内，28464对夫妇通过网上预约申请，只有5530对夫妇获得了生育证。
直辖市的情况更不容乐观。重庆要想生育率达到1.8，一年的出生人数要从26万提高到35万人，但实施单独二孩政策一个月内，只受理6780份申请，批准4431例。BJ、上海、天津2010年生育率分别只有0.71、0.74、0.91，实施单独二孩政策一个月内，三地分别只有2300个、1730个、3985个家庭获批。
生育率已低至0.75的东三省，省会城市沈阳、哈尔滨的生育率只有0.61、0.65。单独二孩政策实施一个月内，分别只有545对、112对夫妻领取了二孩“准生证”。
这些数据让易富贤感到悲观。他认为，“单独二孩”政策放开后，头两三个月是申请井喷期，今后将逐月减少。而领取准生证的人不一定今年就会怀孕，有些甚至会放弃生育。申请二孩的妇女绝大多数超过30岁，不孕比例高，很多申请者的“证”无法兑现成“人”。
穆光宗也持相同观点。在他看来，申请量上过少，证明了中国已经掉入“超低生育率陷阱”。“之前国家的估计夸大了，高估了人们的生育冲动和生育决心。”据他此前调查，无论是双独、单独还是非独，生育意愿多在1个-2个，平均生育意愿约1.7个-1.8个，实际生育行为却更低，估计在1.3个-1.4个左右，这也为2000年以后的两次普查和人口统计佐证。“可怕的不是生育堆积，而是继续陷于生育低谷。”
作为长期关注人口问题的专业人士，梁建章认为，真正需要担心的不是放开后出生人数的短暂反弹，而是几年后新生儿数量的雪崩式下滑。原因是除了生育率在补偿生育结束会回落，还有育龄女性数量的急剧减少。全面放开生育并在补偿反弹过后开始鼓励生育，才是正确的方向。
种种限制仍未去除
来自民间的诉求，并不仅仅是放开单独二孩那么简单，更不限于被单独二孩新政惠及的有限人群。
长期以来，为了确保计生政策得以落实，政府实行严格的生育控制。
《计划生育法》规定“实行计划生育，以避孕为主”。政府财政甚至将夫妻接受避孕、节育技术服务作为福利，免费提供给农村育龄夫妇。这些服务，包括放置宫内节育器、人工流产术、引产术、输卵管结扎术、输精管结扎术等。
尽管没有任何法律提出避孕是强制性的，但据财新记者不完全统计，江西、山东、广东、贵州、西藏、湖北、河南等地均存在孕龄夫妇必须在节育后，方能获得计生证明的情况。但还有不少地区，将上环、结扎的人数与地区计生工作人员的奖惩相挂钩。
2006年计生委的调查数据显示，已婚育龄妇女综合避孕率为84.6%，采取宫内节育器、女性绝育及男性绝育的比例达87.2%。而其中，将近五分之一的人是“由计划生育管理人员”决定其避孕方式。
变相强制上环，仅是为了“事前预防”，还有各种“事后补救”。在省级的人口与计划生育条例里，明确计划外怀孕“应当终止妊娠”的省份，即有12个。另有12个省要求采取语焉不详的“补救措施”。有两个省份要求不终止妊娠者由其“所在单位和村（居）民委员会采取措施，令其限期终止”，湖南省则对不愿意终止妊娠者收取“保证金”。
计生问题近年来不断激发社会反弹，所谓“经济手段”开始扮演更为重要的角色。
按照国家计生委2002年颁行的《社会抚养费征收管理办法》，违规超生的公民，要向计生部门缴纳社会抚养费，并纳入财政预算管理。在现实中，这笔费用可高达个人每年可支配收入的10倍，在发达地区动辄高达二三十万元。
按照一些地区计生政策的要求，只有当父母按规定上环、结扎或缴纳了社会抚养费后，才能给孩子开具一纸计生证明。而这纸证明，又与上户、教育、就业等一系列公民权利相捆绑，成为在计生“一票否决”的压力下，地方政府强力推进计生执行的杀手锏。
2014年4月，广州涉外经济职业技术学院教师李润发向全国31个省级卫计委和教育厅（教育委员会）寄出62份政府信息公开表，要求公开教育与计生相捆绑的文件，以及制定这些文件的法律依据。
给出答复的27个省中，除广东表示已在2013年以“紧急通知”形式要求学校不得以计生证明为孩子入学前提，另外26个省均否认将计生与教育挂钩。
但事实上，据财新记者不完全统计，至少有河北、山西、江西、山东、海南、贵州六省存在计生与教育捆绑的规定。
随迁子女入学更是重灾区。全国至少有BJ、江苏、河南、福建、山东、广东、海南、青海、新疆等10个省（市、自治区），要求随迁子女提供相应的计生证明方能就地入读。
2010年3月，中国青年政治学院法律系副教授杨支柱因超生遭校方解聘一事曾引起公众广泛讨论。财新记者统计发现，至少有河北、辽宁、安徽等16个省份明文规定企事业单位人员若违反计生政策，最高可受解聘的惩罚。
对流动人口的管制更为严格。据财新记者不完全统计，全国至少有14地要求流动人口办理务工证或在招工时需提供相关计生证明，至少有17地要求在申请工商营业执照时同样需要此类证明。
甚至在低保认证和安居房、廉租房申请中，计生证明也起决定性作用。财新记者统计，全国分别有19个和9个省份有地方规定违反计生政策者将被取消低保或保障房的资格。
6月11日起公开征求意见的《佛山市流动人口和出租屋服务管理办法》更是提出：“屋主不得将房屋出租给没有计划生育证明的流动人口育龄妇女。”
更为普遍和常见的，是计生与户口的挂钩。而户籍本身，又是公民享受教育、就业、社保等权利的基础。尽管《国籍法》和《户口登记条例》都要求户口登记部门“不应附加条件”地对出生的中国公民予以登记，但据财新记者不完全统计，全国至少有20个省（市、自治区）有明确的规定或案例，上户口必须出示计划生育相关证明。
“单独二孩”新政，仅仅在生育数量上放开一小步。附着于以往的计生政策之上的各种强制手段，却仍未有触及。
“松绑”呼唤
2014年6月10日，39岁的方丽（化名）将东莞市公安局东城分局告上法庭。这个五岁孩子的妈妈，在过去五年里都在想法设法给孩子上户口，却屡屡遭到拒绝，尽管她只有一个儿子。在中国，至少有BJ、天津、山西、内蒙古、辽宁、山东、广东、青海等八个地区，将未婚生育视为非法。
方丽面临的不仅是至少10万元的超生罚款，她还必须去计生服务站接受上环服务，或经服务站检查确认已上环后，才能获得计生证明。这纸证明，在加上一张她无法获得的结婚证，她才能给孩子上户口。
这些苛刻的要求让方丽备感愤怒。“这是我惟一的一个孩子，上户是他天然的权利。”孩子很快就要上小学，没有户口必然会影响孩子的入学。在公益机构的帮助下，方丽选择了诉讼。
方丽的行动并非一时冲动。自国家计生委被撤并，计生政策即将转向的信号被明确释放。2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案（下称方案）披露，国务院将把原人口计生委的计划生育管理和服务职责与原卫生部合并，组建国家卫生和计划生育委员会。方案被看做中国调整计划生育国策最明显的政治信号。
接受财新记者采访的学者普遍认为，拆分计生委，也是为下一步政策的调整扫除制度性的障碍。在ZG十八大报告中，计划生育虽是仍需坚持的国策，但对比十七大报告，“稳定低生育水平”的说法不再，已转向“促进人口长期均衡发展”，对计划生育政策则要求不仅“坚持”更要“完善”。这与2013年政府工作报告中对于计生政策的表述一致。其中对“基本国策”的后缀说明，也扩充为“适应我国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展”。
以单独二孩的放开为契机，曾经不容质疑的计生国策，从学界到媒体，有了越来越大的讨论空间。一家致力于公民权利倡导的公益组织，甚至专门成立了计生与户籍的工作小组。
“各个受计生政策影响的社群都活跃起来了。”在广州一家公司担任法律顾问的刘科（化名）曾是一个关注计生QQ群的管理员。他所在的QQ群经历了多次封号、解散后又集合起来，人数已近千人。“有未婚妈妈要求准生证的，有非独家庭要求尽快放开二孩的，有超生上不了户口的⋯⋯”刘科介绍，各个地区、各个群体，还有很多小群，“各个群体都在想办法发出自己的声音。”
以律师群体为代表的公益人士先后采取行动。
2013年7月11日，浙江省的律师吴有水首先向31个省级财政与计划生育委员会申请公开社会抚养费征收、支出以及审计相关的信息。随后又对拒绝信息公开的地方政府有关部门提起行政复议及诉讼。
较为活跃的律师和学者们利用全国“两会”等时间节点，多次向全国人大、国家卫计委等部门上书，要求将上环、户籍及就业权利与计划生育脱钩。
在律师的帮助下，更多像方丽这样的家长开始发声。BJ房山的单亲妈妈以诉讼抗议社会抚养费与上户挂钩；江西瑞金的村民以行政复议，反对地方“上环先上户”的规定；因“超生”被华南理工大学开除的大学教师蔡智奇，也在申诉、仲裁无果后，于2014年2月向法院提起诉讼。
另一个在以往的计生政策下承受最多痛苦的群体――失独父母，亦纷纷集体上书、上访。他们希望政府不仅仅只是“帮扶”“救助”失独家庭，而要参照社会抚养费的征收标准，建立起国家补偿制度。
“过去无论是公民还是政府官员，权利意识方面都比较欠缺。”在中国政法大学副教授刘小楠看来，以往的计生政策在特定历史条件下有一定合理性，但为了实现人口控制的目的，过度乃至滥用权力的情况是非常普遍的。而在当下，即便人们已经认识到了问题所在，制度的执行仍有惰性。“在中国缺乏违宪审查机制的情况下，公民和律师、学者的行动不仅仅只是维护个人权利，也必然会对政府施以压力，促进法律制度的完善。”
计生行政再改革
对于单独二孩政策落地后各地远低于预期的新增生育意愿，以及进一步放宽生育管制的社会呼声，主管部门却尚无实质性的应对措施。
据财新记者了解，对于全面放开二孩，目前卫计委并无时间表。目前单独二孩政策尚未完全落地，卫计委内部对政策已实施的地区有一些常规调研和监测，但还未形成统一的判断，或开展较为正式的讨论。
国家卫计委对财新记者回应称，就未来的计生新政衔接要点，一是指导各地做好离异、再婚、收养等一些特殊情形的独生子女认定工作；二是指导各地妥善处理在省级人大常委会作出决定实施单独两孩政策或地方条例修订公布之前，单独夫妇违法再生育行为；三是考虑单独再婚夫妇等特殊情况，要求各地在现行再婚生育政策的基础上，通过修订地方性法规等方式，逐步完善单独再婚夫妇生育政策。
但在易富贤看来，中国计划生育政策面对各种过渡方案无从抉择。
在作出放开单独二孩的决定前，不同的课题组即对全面放开二孩有着截然不同的测算。
蔡P的课题组认为，放开二孩后的头几年，总和生育率可能会超过2.4。这也就意味着，当年的出生人数将达到4600万-4800万。因此，他的课题组提出到2015年实现全国全面放开二孩，与此同时严格控制二孩以上的生育；到2020年前后，实现完全的生育自主；到2026年，则需要采取措施鼓励生育了。
中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州的研究则显示，若2013年全面放开二孩，2014年将形成生育小高峰，中国总和生育率也不过1.93左右。
易富贤测算，即使中国停止计划生育，短暂补偿性出生高峰过后，生育率仍将跌到1.6以下，然后沿着中国台湾和韩国的老路继续狂跌。由于中国15岁-49岁总育龄妇女和20岁-29岁生育旺盛期妇女都在2012年开始快速减少，其中后者到2032年将比2011年减少43%。年轻一代的生育意愿也在不断下降。
易富贤强调，人口再生产的长周期性，决定了人口政策必须具有前瞻性。“如果现在继续‘惩罚多生’‘奖励少生’，那么今后是无法有效鼓励生育的，生育率将很难提升。”
多位学者对财新记者指出，2005年到2010年是人口生育政策正常调整的最佳时期，现在仍是改革的窗口期。长期研究人口政策的南开大学人口与发展研究所教授李建民说，改革最佳时机的窗口期转瞬即逝，“窗口期错过了，以后的改革就更难”。
当前，中国的计生政策赶在“窗口期”迈出了第一小步，何时能够尽快迈出第二步――彻底取消生育限制，乃至鼓励生育――这成为学界和全社会的下一个期待。
更让一些学者担忧的则是，即便未来放开二孩乃至鼓励生育，生育政策的执行手段不变，依然以审批、强制为主，社会矛盾便依然存在。
不过，面对此起彼伏的民间呼声，一些变化也正在发生。2014年4月，江西省南昌市、山东省相继出台户籍“新政”：新生儿凭《出生医学证明》即可落户，与征收社会抚养费实行“脱钩”。这样的做法得到国家卫计委的肯认。
国家卫计委在6月10日回复财新记者采访时表示，山东、江西的做法“有利于落实我国有关户口管理的规定，有利于维护公民的合法权益”。卫计委同时还称，坚决反对任何将出生婴儿落户与其父母是否执行计划生育政策挂钩的做法；卫计委始终坚持，要按照户口管理的有关规定，对出生婴儿予以落户。这一表态颇受民间好评。
然而，一位卫计委内部人士告诉财新记者，系统性地对过去计生政策中落后的、强制性的规定进行清理，至少在卫计委内部尚未看到行动的迹象。
对于卫计委表态能否真正兑现，有相当多的质疑。在2013年计生委被并入卫生部时，国务院中央机构编制委员会办公室的副主任王峰明确表示，计划生育工作在政策和制度上不可能削弱。新成立的国家卫计委，在内部机构设置、人员编制，包括职能配置上，确保计划生育的职能只能加强，不能削弱，并在组织上来加以保障。
新整合成立的计划生育基层指导司即承担着督促计生政策实施的职责，“指导地方实施计划生育一票否决制”仍是其重点工作。
因此，有舆论认为，卫计委的表态只是空头支票，未来很难能够真正转变职能，从以生育控制为中心转向促进人口素质的提升。
上述卫计委人士表示，在当前的人口形势和社会环境下，计生部门面临彻底的职能转型，需要从过去的强制、管理思维转向人口服务。“每一个家庭在生育方面都要有规划。”这位官员认为，政府的角色应是为其提供宣传教育、咨询服务及适当帮助。
他坦言，卫计委内部有不少人持有这样的观点，但仍有一些人对高生育率感到恐惧，甚至认为地方上一些做法都是有法、有文件作为依据，无可厚非。
“人口是社会生活的主体，是社会生存的基础和社会发展的动力。”在穆光宗看来，计生政策带来的诸多矛盾，根源还是过去的“负人口观”。“应该对这一观念有颠覆性的认识。”
◎ 财新记者 蓝方 见习记者 薛健聪 实习记者 盛梦露 | 文
附:广东：不得拒收无计生证孩子
孩子入学是否和计生政策捆绑近日引发关注，上月，广州教师李润发向全国31个省、自治区卫计委和教育厅寄出62份政府信息公开表，申请公开相关规定。截至昨日，他共收到了20个省卫计委和17个教育厅的回复，共涉27个省、自治区。其中广东省教育厅明确表示，义务教育学校不得因父母无法提供计生证明而拒收孩子入学。对于剩下未回复的部门，他于前日提出行政复议申请，重新要求公开。
广东：不得拒收无计生证孩子
广东省卫计委的回复称，由于李润发提供的资料不齐全，提出申请公开的内容不明确，希望他更改、补充。李润发表示，除了广东省卫计委这种情况、黑龙江卫计委和云南省教育厅退件以外，给予答复的37个部门共涉及27个省、自治区，均表示在该省计生和入学未挂钩。四川、湖南和内蒙古卫计委、教育厅以及云南省教育厅的答复函至今未收到。
根据广东省教育厅给李润发的回复，其于去年八月下发了]《广东省教育厅关于做好2013年秋季开学工作的紧急通知》，明确指出：“各义务教育学校不得以不能提供其父母计划生育证件等为由拒绝适龄儿童少年入学。”[/COLOR] 对于另外22个至今未答复的部门(9个省卫计委、13个省教育厅)，李润发称，已于前日向相关的19个省的法制办寄出了行政复议申请书，要求确认被申请人未及时答复的行为违法，并重新要求对相关信息予以公开。
深圳：计生证明非入学必要条件
李润发称，在他对全国情况的调查中，发现深圳家长在网上反映孩子入学需要家长出具计生证明的情况较多，他还在一些中学的官网上看到入学有相关要求，因此他又单独向深圳卫计委和教育局提出信息公开的申请。
深圳卫计委回复表示，《深圳经济特区人口与计划生育条例》规定，“幼儿园、学校办理流动人口新生入园、入学、转学、少儿医保等手续，应当核查其父母的深圳市计划生育证明。”同时又规定，如果不能提供证明的，单位要告知其所在街道办，街道办再进行跟踪处理。但回复明确称，“计划生育证明不是入学的必要条件。”
深圳市教育局也表示，按照相关规定，深圳流动人口新生办理入学等手续时，需出具父母的计生证明。同时该回复透露，2012-2013学年度，深圳义务教育阶段网上报名系统小一预报名而未通过“双免”计划生育情况核查(即计生情况造假或计划外生育未接受处理)的申请一共145起，“这部分流动人口子女可申请入读深圳民办学校、国际学校或回原籍学校就近入学。”
http://zs.southcn.com/z/2014-05/22/content_100309861.htm
