司法改革将再启动 基层法院经费或纳入中央预算2008年12月05日 01:2221世纪经济报道【大 中 小】 【打印】新一轮司法改革即将启动，司法经费保障成为突破口之一。
本报记者从有关权威方面获悉，作为改革重要内容之一，基层法院财政将纳入中央财政预算，由中央财政予以保证，这将改变目前由同级财政负担的做法，由此改变司法单位依赖地方的现状。
11月28日，中共中央政治局召开会议，会上原则通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(以下简称《意见》)。
《意见》中明确了多达50项下一轮司法改革的指导意见，其中提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四项重点改革内容。
本报记者获悉，目前基层法院财力改革方案已由财政部牵头，最高人民法院司法行政装备管理局等部门联合在制定。据测算，地方司法经费纳入中央财政保障之后，中央财政每年将因此增加支出400亿左右。
在11月28日当天的中央政治局会议上，分析研究明年的经济工作，落实经济刺激计划，明确明年继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策亦是重要议题之一，在当下积极扩大财政支出的背景下，这一重大司法财政制度改革适当其时。
“这是一个特别好的消息，司法界呼吁了多年，考虑中央现实财力的情况，当下正是改革的好时机，”法学专家贺卫方表示，“长期以来基层法院由于经济上不独立，过度依赖地方，为地方经济服务，这不符合市场经济所追求的公平、平衡的法律体系的目标。”
财政缺口的由来
法院经费保障由同级财政负责在我国由来已久。1996年、1999年，财政部、最高院两次改革诉讼费用管理办法，基本确立了“收支两条线”的法院经费管理制度。其核心是诉讼收费全额上交财政，法院经费由财政根据预算安排划拨。
这一制度的初衷是避免法院乱收费，多收费。但在地方财政状况不佳的地区，普遍存在“以收代支”情况，即由诉讼收费填补财政拨款的缺口。因此，在中西部等贫困、案源少的地区，法院办案经费难以得到保障，中西部基层法院财政捉襟见肘。
2007年4月1日，国务院通过了新的《诉讼费用缴纳办法》。但这一新的诉讼费用缴纳办法原本用意在于降低诉讼费用，改变公民打官司难、打官司贵的情况。比如，离婚案件一起的受理费用仅有50元，分割财产的费用也从之前的财产额的1%降为0.5%。
但是新办法无意中进一步加大了部分基层法院的经费困境，一方面诉讼费用降低，另外一方面案件增多，办案成本增加。
江苏省苏州市虎丘区法院有过统计，在新诉讼费缴纳办法实施后一个月内，该院收案数上升近1倍，而诉讼费收入仅30万元，仅为改革之前的1/4。而维持这样一个区级法院的运转，一年的费用一般在千万元左右。此间落差可想而之。
这还是东部沿海地区的情况，中西部基层法院的财政缺口比较严重。在河南省永城市，2007年永城法院所有收入一共有400万元左右，这已经囊括了县财政和中央政法专款。但永城法院年一般支出需500万元以上，每年都有100万元左右的缺口。
为了化解中西部地区基层法院经费保障不足的情况，2007年底，中央财政拨出30亿元专项资金，专门用于补助因诉讼收费制度改革给地方法院带来的经费困难和帮助地方建立人民法院经费保障长效机制。
2008年，中央财政同样安排补助基层人民法院办案经费40亿元(含2007年预留10亿元)。
中央专款一定程度上缓解了基层法院财力紧张的状况，相比全国地方司法经费缺口，问题尚未得到根本解决，但这一做法则为正在草拟的中央财政保障地基层法院经费做了准备。
分地区分级别经常性的经费缺口的另一方面，即法院经费依赖同级财政，并导致司法带上地方主义印记，这不利于防止地方保护主义，也影响全国性的公平公正的市场体系的建
记者从前述权威方面获悉，此次改革方案基层法院经费保障纳入中央财政预算是一个一揽子方案，包括基层法院、中级法院、高级法院在内的各级法院财政经费保障都将纳入中央财政的总盘子。
根据统计数据，目前全国有基层法院3300多个，中级法院300多个，高级法院31个(除港澳台)，若以平均一个法院一年办公经费1000万计(实践中差距巨大，从数百万到8000万不等，难以统计)，中央财政每年需增加开支400亿。
目前，各级各地法院的经费保障办法在制定过程中，参考之前的中央财政补助地方法院办案专款管理办法，据相关人士透露，很可能采取分地区，分级别，结合案件数量和诉讼费收入情况，采用因素计算法确定各法院应得财政拨款数。
即根据各地诉讼费收入变化情况、办案经费支出情况、案件受理和审结情况、经费投入状况、专项管理使用情况等客观因素，依据各因素对经费需求的影响程度，和东、中、西部地区财政经济状况，确定各因素的权重和差异系数，通过公式计算分配。
从去年4月开始，最高人民法院司法行政装备管理局和财政部已经组成了联合调研组进行了专项调研。据了解，调研组以省份和东、中、西部地区为单位，按高院、中院、基层法院三个层次，将来，省，东、中、西部，高院、中院、基层法院、办案数量、诉讼费收入将对应不同的权重，成为确定中央财政拨款的重要依据。
同时，此次改革的重点是确保基层法院经费，最高院的统计显示，我国80%以上的案件在基层法院，按照中央改革的精神，在高级、中级、基层三级法院中，基层法院是财力缺口最大的单位，也是中央财政拨款将倾斜的单位。
东部的声音
基层法院经费保障纳入中央财政一盘棋，对中西部基层法院无疑是喜讯，但对东部沿海地区的基层法院来说，则有另外一层忧虑。
“现在的状况是，东部沿海地区法院收入和中西部有比较大的差距，但这是由于地区差异，最主要的是办案数量以及办案难度决定的，全国一盘棋之后，对东部基层法院的办案质量和办案效率是不是会有影响？”东部沿海某基层法院院长向记者表示。
以上海市为例，该市的基层法院经费全部由区财政保障，在浦东新区、闵行区、长宁区这些财力充裕的地方，虽然诉讼费收入仅不到2000万，但每年法院可保障的经费开支在六七千万之多。若纳入中央财政预算之后，是否还能保证如此充裕的经费开支是一个问题。
在上海市，每年收案数最高的基层法院案件数量接近5万件，中等程度的基层法院年案件数也接近1.5万，而在山东中部某基层法院，一年案件数量不过2000件，在青海等西部地区，基层法院案件一年只有几百件。
因此，纳入中央财政的总盘子之后，办案数量，办案难度这些权重要加强考虑，基数可以考虑地区平衡，但是办案专款、办案津贴等方面一定要体现差距。”前述上海一基层法院院长表示。
本报记者从有关权威方面获悉，作为改革重要内容之一，基层法院财政将纳入中央财政预算，由中央财政予以保证，这将改变目前由同级财政负担的做法，由此改变司法单位依赖地方的现状。
11月28日，中共中央政治局召开会议，会上原则通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(以下简称《意见》)。
《意见》中明确了多达50项下一轮司法改革的指导意见，其中提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四项重点改革内容。
本报记者获悉，目前基层法院财力改革方案已由财政部牵头，最高人民法院司法行政装备管理局等部门联合在制定。据测算，地方司法经费纳入中央财政保障之后，中央财政每年将因此增加支出400亿左右。
在11月28日当天的中央政治局会议上，分析研究明年的经济工作，落实经济刺激计划，明确明年继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策亦是重要议题之一，在当下积极扩大财政支出的背景下，这一重大司法财政制度改革适当其时。
“这是一个特别好的消息，司法界呼吁了多年，考虑中央现实财力的情况，当下正是改革的好时机，”法学专家贺卫方表示，“长期以来基层法院由于经济上不独立，过度依赖地方，为地方经济服务，这不符合市场经济所追求的公平、平衡的法律体系的目标。”
财政缺口的由来
法院经费保障由同级财政负责在我国由来已久。1996年、1999年，财政部、最高院两次改革诉讼费用管理办法，基本确立了“收支两条线”的法院经费管理制度。其核心是诉讼收费全额上交财政，法院经费由财政根据预算安排划拨。
这一制度的初衷是避免法院乱收费，多收费。但在地方财政状况不佳的地区，普遍存在“以收代支”情况，即由诉讼收费填补财政拨款的缺口。因此，在中西部等贫困、案源少的地区，法院办案经费难以得到保障，中西部基层法院财政捉襟见肘。
2007年4月1日，国务院通过了新的《诉讼费用缴纳办法》。但这一新的诉讼费用缴纳办法原本用意在于降低诉讼费用，改变公民打官司难、打官司贵的情况。比如，离婚案件一起的受理费用仅有50元，分割财产的费用也从之前的财产额的1%降为0.5%。
但是新办法无意中进一步加大了部分基层法院的经费困境，一方面诉讼费用降低，另外一方面案件增多，办案成本增加。
江苏省苏州市虎丘区法院有过统计，在新诉讼费缴纳办法实施后一个月内，该院收案数上升近1倍，而诉讼费收入仅30万元，仅为改革之前的1/4。而维持这样一个区级法院的运转，一年的费用一般在千万元左右。此间落差可想而之。
这还是东部沿海地区的情况，中西部基层法院的财政缺口比较严重。在河南省永城市，2007年永城法院所有收入一共有400万元左右，这已经囊括了县财政和中央政法专款。但永城法院年一般支出需500万元以上，每年都有100万元左右的缺口。
为了化解中西部地区基层法院经费保障不足的情况，2007年底，中央财政拨出30亿元专项资金，专门用于补助因诉讼收费制度改革给地方法院带来的经费困难和帮助地方建立人民法院经费保障长效机制。
2008年，中央财政同样安排补助基层人民法院办案经费40亿元(含2007年预留10亿元)。
中央专款一定程度上缓解了基层法院财力紧张的状况，相比全国地方司法经费缺口，问题尚未得到根本解决，但这一做法则为正在草拟的中央财政保障地基层法院经费做了准备。
分地区分级别经常性的经费缺口的另一方面，即法院经费依赖同级财政，并导致司法带上地方主义印记，这不利于防止地方保护主义，也影响全国性的公平公正的市场体系的建
记者从前述权威方面获悉，此次改革方案基层法院经费保障纳入中央财政预算是一个一揽子方案，包括基层法院、中级法院、高级法院在内的各级法院财政经费保障都将纳入中央财政的总盘子。
根据统计数据，目前全国有基层法院3300多个，中级法院300多个，高级法院31个(除港澳台)，若以平均一个法院一年办公经费1000万计(实践中差距巨大，从数百万到8000万不等，难以统计)，中央财政每年需增加开支400亿。
目前，各级各地法院的经费保障办法在制定过程中，参考之前的中央财政补助地方法院办案专款管理办法，据相关人士透露，很可能采取分地区，分级别，结合案件数量和诉讼费收入情况，采用因素计算法确定各法院应得财政拨款数。
即根据各地诉讼费收入变化情况、办案经费支出情况、案件受理和审结情况、经费投入状况、专项管理使用情况等客观因素，依据各因素对经费需求的影响程度，和东、中、西部地区财政经济状况，确定各因素的权重和差异系数，通过公式计算分配。
从去年4月开始，最高人民法院司法行政装备管理局和财政部已经组成了联合调研组进行了专项调研。据了解，调研组以省份和东、中、西部地区为单位，按高院、中院、基层法院三个层次，将来，省，东、中、西部，高院、中院、基层法院、办案数量、诉讼费收入将对应不同的权重，成为确定中央财政拨款的重要依据。
同时，此次改革的重点是确保基层法院经费，最高院的统计显示，我国80%以上的案件在基层法院，按照中央改革的精神，在高级、中级、基层三级法院中，基层法院是财力缺口最大的单位，也是中央财政拨款将倾斜的单位。
东部的声音
基层法院经费保障纳入中央财政一盘棋，对中西部基层法院无疑是喜讯，但对东部沿海地区的基层法院来说，则有另外一层忧虑。
“现在的状况是，东部沿海地区法院收入和中西部有比较大的差距，但这是由于地区差异，最主要的是办案数量以及办案难度决定的，全国一盘棋之后，对东部基层法院的办案质量和办案效率是不是会有影响？”东部沿海某基层法院院长向记者表示。
以上海市为例，该市的基层法院经费全部由区财政保障，在浦东新区、闵行区、长宁区这些财力充裕的地方，虽然诉讼费收入仅不到2000万，但每年法院可保障的经费开支在六七千万之多。若纳入中央财政预算之后，是否还能保证如此充裕的经费开支是一个问题。
在上海市，每年收案数最高的基层法院案件数量接近5万件，中等程度的基层法院年案件数也接近1.5万，而在山东中部某基层法院，一年案件数量不过2000件，在青海等西部地区，基层法院案件一年只有几百件。
因此，纳入中央财政的总盘子之后，办案数量，办案难度这些权重要加强考虑，基数可以考虑地区平衡，但是办案专款、办案津贴等方面一定要体现差距。”前述上海一基层法院院长表示。
