一个县级市追求“省直辖”的民间诉求2007年11月14日02:12 [我来说两句(642)] [字号：大 中 小] 来源：中国青年报 [提要] 19年前，两份文件给山东滕州市送来了不同的命运。按照国务院的文件，滕州市将获得独立地位；而后一份，则又把这一权力收归枣庄市。滕县一度是山东南部的工农业重地，划归枣庄之后，发展速度和整个地区并不一致，被称作“小马拉大车”。2005年，几万人曾参加签名，提交“省直辖”请愿书。
本报记者 张伟
直辖还是代管
19年前的两份红头文件，虽然只相距数月，却给山东省滕州市送来了不同的命运。
两份文件的主题都是“撤销滕县设立滕州市”。第一份是由国务院1988年3月7日发出，以批复的形式，同意“撤销滕县，设立滕州市（县级），由省直辖”。第二份则是山东省人民政府于稍后发出的通知，在转发上述批复后，通知称：“省政府确定，滕州市由枣庄代管。”
按照前一份文件，滕州市将获得期待已久的独立地位，以及用人、财政上的自主权，而后一份文件，则重又把这一权力收归枣庄市。
知情人称，山东省所发通知，直接粉碎了当时的滕县（滕州市）主要官员希望摆脱枣庄市管辖、由省直辖的愿望。
滕县划归枣庄市，是在1979年。之前，滕县一度是山东南部的工农业重地，曾有“工业城镇”、“山东粮仓”之称。因为地处矿区，资源丰富，这里至今保持着良好的经济水平。
划归枣庄之后，滕州市的发展速度和整个枣庄地区并不一致。有资料显示，2003年，枣庄市除滕州市外的其他5个区，财政总收入为6．41亿元，而滕州市的财政收入则为19亿元。枣庄市总人口数为360余万，而滕州市的总人口数量则达到了157万。
这一现象，被称作“小马拉大车”，出现在许多滕州人的嘴里。他们的观点是：枣庄市的代管，严重束缚了滕州市的经济发展。
因此，从一开始，滕州与枣庄之间的矛盾，就在民间和官方两个层面表现出来。
“滕州人”和“枣庄人”的概念，在滕州街头的普通人嘴里区分得很清楚。有一个广为流传的故事刻画出这种微妙关系：火车上，一个枣庄的男孩子因为向另一个滕州女孩攀老乡，而遭到对方奚落：“俺不是枣庄的。”
长期的优越感，让许多滕州人不愿意自称为枣庄人。在他们眼里，连滕州女人身上穿的衣服，也比周围其他地区的人时髦得多。
而行政层面上的不同意见，则显然有更深的背景。担任过滕县副县长的一位老人曾表示，自己在任时的主要工作，“就是和枣庄斗”。这种斗争的主要内容，在于两级行政机构之间，对于滕州财政收入的分配有不同意见。
到1988年滕州申请撤县建市时，这种分歧已十分严重。一个未经证实的说法是，当时滕县的部分领导人通过种种手段，多方谋求，终于使得枣庄市同意了他们提出的“撤县建市”的请求，并经过山东省，报给国务院。
一些老干部回忆，当时许多人以为，一旦这一申请得到批准，滕县摆脱枣庄的管理将成为可能。不过，有滕州市民传闻：当时的枣庄市委市政府多方游说，并以辞职向省里施压，改变了事件结局。
而滕州市委办公室下发的、时任市委书记牛启忠2005年9月30日的讲话记录，则对这一传言进行了驳斥和否认。讲话中，有一段援引自山东省民政厅的辩解：该省31个县级市，省政府决定，全部由地级市代管。滕州由枣庄市代管，和全省其他县级市一样，并非针对滕州一个地方。相关资料也显示，同年，山东省共有6个县被批转撤县建市（区），并分别由几个市代管。
从国务院43号文发出到山东省作出滕州由枣庄代管的决定这几个月中，究竟发生了什么，目前没有人愿意正式公布。滕州撤县建市后不久，当时的滕州市长即调离政坛，到枣庄市一所学院担任书记。
从那之后，官方层面上的争论和矛盾淡出人们的视野。而滕州市民间对于枣庄市代管的意见，则逐渐浮出水面。
盘剥还是合理分配
如今，两份红头文件的复印件，经过一次次复制，字迹已经有些模糊，边角上留着多次捻摸的痕迹。
它们被贴身揣在一名不愿透露姓名的滕州普通市民上衣内侧口袋里。一次又一次，在不同的场合，这两张薄薄的纸片被慎重掏出，用指尖划过，一字一句，读给不同的人听：官员、百姓、记者、律师……
“山东省将滕州市交枣庄代管，违反了宪法。”这句话，他从别人嘴里听来，又一次次地讲给别人，这两份文件，成为他和他的同伴“维权”活动的主要依据。
他只是要求取消枣庄市对滕州代管权的群体中的一员。这个群体，包括滕州市一部分退休干部、该市人大代表，以及一些普通市民。不过，他们在自己的请愿书和公开信中，总是喜欢加上“滕州100多万干部群众”这样的字眼。
2006年，他们中的三个人，向法院递交了一纸诉状，起诉第二份文件的发布者――山东省人民政府。诉状要求法院确认山东省政府《关于撤销滕县设立滕州市的通知》无效，即全面落实《国务院关于山东省撤销滕县设立滕州市的批复》。
这三个人，包括两名退休老干部，以及一名全国人大代表。该案件代理律师、北京首信律师事务所律师杨学林认为，这表示，持续十几年的滕州民间要求取消代管的活动，“纳入了合法的轨道”，而这一个民间运动，也达到一个顶峰。
事实上，滕州市民间要求脱离枣庄代管的呼声虽然一直存在，但直到2004年,这一行动才突然有了声势。
部分参与者表示，这是因为这一年，“一直存在滕州市干部群众心中，对于枣庄"盘剥"滕州的意见”，被突然激化。
2004年12月，枣庄市地税局等3部门联合下发通知，调整地方税收征管范围。通知称，自2005年起，属于市级税源的企业税收直接统一征收，然后按照一定比例返还给各区（市）。在随后公布的企业名录中，滕州市有44家企业的征税权被收归枣庄市。这个数目，最后被调整为25家。
据称，这25家企业，涵盖了滕州市各重要领域的主要工厂、公司以及煤矿。因此，通知的内容被滕州民间概括为进一步掠夺滕州财政的举动。
在此之前，滕州与枣庄对滕州财政收入的分配，早已经引起许多人不满。一种观点认为：“枣庄市上扣国家向滕州的财政拨款，下收滕州属地的税收”，导致滕州财政薄弱，发展失去劲头。
矛盾集中在滕州境内的煤矿开采，以及企业税收的征收权上。枣庄饱受诟病的一个做法，是将滕州境内的部分煤矿，交给其他5个区前来开采，不但产品被运走，连煤矿的管理费和税收，也被收走，不归滕州支配。这种做法，被认为违反了国家税务法规中“资源税应当向应税产品的开采或生产所在地主管税务机关缴纳”的“属地征收”原则。
参与维权的老干部们认为，市外的企业和机构来滕州开采，缺乏对滕州当地的责任感，不但过度开采，而且对环境破坏严重。许多地方塌陷的土地既没有保护，也没有补偿。有的村子，已经因为地表塌陷、湖水灌注，四周完全被水路隔绝，有时甚至需要坐船才能到达。部分村庄被迫搬迁。
针对这种指责，时任滕州市委书记的牛启忠在讲话中进行了答复，认为该市的财政体制是依法确立的，而市内煤炭资源的开采，也符合国家相关规定。
也有人替枣庄鸣不平，认为如果滕州脱离，枣庄财政将可能无法支撑。作为一个曾经为国家作出重大贡献，如今资源枯竭的煤炭城市，这样并不公平。
不过，这些意见，显然并未说服有异见的人们。他们举出更多的例子来说明枣庄对于滕州发展的限制。最近的一个例子是，一条规划中的火车干线决定在枣庄和滕州选择一处设站，因为滕州市区人口及流动人口远多于枣庄，专家建议将车站设在滕州，由于枣庄的反对而作罢。
2004年调整税收权的通知，使这些观点得到归纳和散播。到2006年群众代表对山东省人民政府提起诉讼时，这个观点被明确地表述为：恢复滕州市的“省直辖”身份。
官方还是民间
提起诉讼之初，代理律师杨学林只是把滕州和枣庄的争论，看成全国“市管县”问题中的一个典型案例。
中国自上世纪80年代以来由地级市管理县或县级市的体制，近年来屡遭质疑。强县扩权，成为较为普遍的诉求。
自上世纪90年代始，从浙江义乌等地开始的省管县尝试，迅速推广。从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省就先后开始了相关改革，把部分权限下放给县，以减少管理层次。2005年，国务院总理温家宝曾表示：“具备条件的地方，可以推进"省直管县"的试点。”
滕州市追求“省直辖”的过程，恰与这一全国性努力步伐一致。许多人也将其视作“市管县”的问题进行研究对待。
不过在滕州市这个案例中，杨学林发现了一个不同之处。在其他地方，“强县扩权”运动多由官方推动，而在滕州，民间力量占据主导，而作为利益冲突最前线的官方，却沉默无声。
杨学林曾亲自感受过滕州民间的热情。从出租车司机，到普通的商贩，甚至公园里休闲的人，都在谈论着这个话题。一次，杨学林坐火车到滕州调研，在车厢中遇到一名穿着、谈吐都很普通的滕州人。他并不知道杨学林的身份，却拉住他，向他抱怨起枣庄代管的问题来。
同时，杨学林发现，滕州民间的这种诉求，却因为得不到官方支持，而缺少畅通的渠道。
早在诉讼提起之前，滕州民间曾有过几次表达意见的尝试。2005年，部分人大代表和老干部曾组织发动几万人参加的签名，并向国务院、山东省政府等提交了请愿书。当年市人大会议召开前，多名代表参与并制定了“实现由省直辖”的提案，决定提交大会表决。
不过，因为种种原因，提案并未通过大会秘书处提交。知情人透露，提案的发起人，事件发生后也“退居二线”。他拒绝了本报记者的采访要求。
此后，滕州官方和民间在“由省直辖”的问题上，关系开始紧张。滕州市委的相关通报中，将这些活动定性为“借题发挥、臆造材料”，“组织部分不明真相的干部群众联合签名”，“影响发展、破坏稳定、损害滕州形象”等。这份通报中明确“滕州今后要加快发展绝离不开上级特别是枣庄市的支持，绝不许任何人挑拨离间”，并要求“各级党组织要迅速行动起来，采取果断措施，坚决制止个别人的过激行为”。
针对这份通报，滕州民间向当时的滕州市委书记发出落款为“离休干部1600人、滕州市人民代表312人、滕州市民众12.5万人”的公开信，继续表达意见，并对市委“制造紧张气氛”的定性表示质疑。
这些公开信，与相关文章、材料，一起在民间流传。此后，滕州市纪委曾下发通知称，“为维护全市良好的发展稳定大局”，要求各镇街、各单位迅速将本部门的“省管县”方面材料，统一收集上报。
几名老干部表示，滕州市委的位置，显得十分尴尬。每届滕州市委书记，都同时是枣庄市委的常委，有的同时担任枣庄市委副书记职务。因此，他们既要对枣庄市负责，又要应对滕州市民的诉求。
在2004年枣庄市发出调整地方税收征管范围的通知后，滕州市政府曾经向枣庄市政府提交了一份请示，认为这一文件“有悖于税收属地征管的原则”，“容易在干部职工中造成一些误解，引发新的不稳定因素”。这与滕州市政府对市民表现的公开立场，并不一致。
知情者表示，滕州在任官员在私下交谈中，许多都对“由省直辖”的活动表示支持。不过，在公开场合上这些人很少发出自己的声音。
各种压力，纷纷被施加给参与“由省直辖”活动的人大代表和老干部。记者对曾参与发起议案的数名人大代表发出采访请求，均遭到干脆回绝。每一名与记者见面的老干部，都对记者提出要求：不要拨打他们的电话，不要透露他们的姓名和身份。每次见面时，他们总是先用公用电话拨通记者手机，约定见面地点。离开时，一个人先走，其他人才陆续离开。
这些70多岁的老人，许多都有被调查甚至当面训斥的经历。有些人，子女也被要求对他们进行劝告和阻止。一名不愿意接受采访的老干部读高中的孙子，曾在上课过程中被校长叫出，要求他劝阻自己的爷爷。
多数人选择了妥协。起码在公开场合，原先积极参与的许多老干部和人大代表，如今都保持沉默。
只有在一些非常私密的场合，他们展开两份折叠过几次的红头文件的复印件，发表观点时，才会收起在陌生人面前的温和笑容，言辞慷慨。
本报记者 张伟
直辖还是代管
19年前的两份红头文件，虽然只相距数月，却给山东省滕州市送来了不同的命运。
两份文件的主题都是“撤销滕县设立滕州市”。第一份是由国务院1988年3月7日发出，以批复的形式，同意“撤销滕县，设立滕州市（县级），由省直辖”。第二份则是山东省人民政府于稍后发出的通知，在转发上述批复后，通知称：“省政府确定，滕州市由枣庄代管。”
按照前一份文件，滕州市将获得期待已久的独立地位，以及用人、财政上的自主权，而后一份文件，则重又把这一权力收归枣庄市。
知情人称，山东省所发通知，直接粉碎了当时的滕县（滕州市）主要官员希望摆脱枣庄市管辖、由省直辖的愿望。
滕县划归枣庄市，是在1979年。之前，滕县一度是山东南部的工农业重地，曾有“工业城镇”、“山东粮仓”之称。因为地处矿区，资源丰富，这里至今保持着良好的经济水平。
划归枣庄之后，滕州市的发展速度和整个枣庄地区并不一致。有资料显示，2003年，枣庄市除滕州市外的其他5个区，财政总收入为6．41亿元，而滕州市的财政收入则为19亿元。枣庄市总人口数为360余万，而滕州市的总人口数量则达到了157万。
这一现象，被称作“小马拉大车”，出现在许多滕州人的嘴里。他们的观点是：枣庄市的代管，严重束缚了滕州市的经济发展。
因此，从一开始，滕州与枣庄之间的矛盾，就在民间和官方两个层面表现出来。
“滕州人”和“枣庄人”的概念，在滕州街头的普通人嘴里区分得很清楚。有一个广为流传的故事刻画出这种微妙关系：火车上，一个枣庄的男孩子因为向另一个滕州女孩攀老乡，而遭到对方奚落：“俺不是枣庄的。”
长期的优越感，让许多滕州人不愿意自称为枣庄人。在他们眼里，连滕州女人身上穿的衣服，也比周围其他地区的人时髦得多。
而行政层面上的不同意见，则显然有更深的背景。担任过滕县副县长的一位老人曾表示，自己在任时的主要工作，“就是和枣庄斗”。这种斗争的主要内容，在于两级行政机构之间，对于滕州财政收入的分配有不同意见。
到1988年滕州申请撤县建市时，这种分歧已十分严重。一个未经证实的说法是，当时滕县的部分领导人通过种种手段，多方谋求，终于使得枣庄市同意了他们提出的“撤县建市”的请求，并经过山东省，报给国务院。
一些老干部回忆，当时许多人以为，一旦这一申请得到批准，滕县摆脱枣庄的管理将成为可能。不过，有滕州市民传闻：当时的枣庄市委市政府多方游说，并以辞职向省里施压，改变了事件结局。
而滕州市委办公室下发的、时任市委书记牛启忠2005年9月30日的讲话记录，则对这一传言进行了驳斥和否认。讲话中，有一段援引自山东省民政厅的辩解：该省31个县级市，省政府决定，全部由地级市代管。滕州由枣庄市代管，和全省其他县级市一样，并非针对滕州一个地方。相关资料也显示，同年，山东省共有6个县被批转撤县建市（区），并分别由几个市代管。
从国务院43号文发出到山东省作出滕州由枣庄代管的决定这几个月中，究竟发生了什么，目前没有人愿意正式公布。滕州撤县建市后不久，当时的滕州市长即调离政坛，到枣庄市一所学院担任书记。
从那之后，官方层面上的争论和矛盾淡出人们的视野。而滕州市民间对于枣庄市代管的意见，则逐渐浮出水面。
盘剥还是合理分配
如今，两份红头文件的复印件，经过一次次复制，字迹已经有些模糊，边角上留着多次捻摸的痕迹。
它们被贴身揣在一名不愿透露姓名的滕州普通市民上衣内侧口袋里。一次又一次，在不同的场合，这两张薄薄的纸片被慎重掏出，用指尖划过，一字一句，读给不同的人听：官员、百姓、记者、律师……
“山东省将滕州市交枣庄代管，违反了宪法。”这句话，他从别人嘴里听来，又一次次地讲给别人，这两份文件，成为他和他的同伴“维权”活动的主要依据。
他只是要求取消枣庄市对滕州代管权的群体中的一员。这个群体，包括滕州市一部分退休干部、该市人大代表，以及一些普通市民。不过，他们在自己的请愿书和公开信中，总是喜欢加上“滕州100多万干部群众”这样的字眼。
2006年，他们中的三个人，向法院递交了一纸诉状，起诉第二份文件的发布者――山东省人民政府。诉状要求法院确认山东省政府《关于撤销滕县设立滕州市的通知》无效，即全面落实《国务院关于山东省撤销滕县设立滕州市的批复》。
这三个人，包括两名退休老干部，以及一名全国人大代表。该案件代理律师、北京首信律师事务所律师杨学林认为，这表示，持续十几年的滕州民间要求取消代管的活动，“纳入了合法的轨道”，而这一个民间运动，也达到一个顶峰。
事实上，滕州市民间要求脱离枣庄代管的呼声虽然一直存在，但直到2004年,这一行动才突然有了声势。
部分参与者表示，这是因为这一年，“一直存在滕州市干部群众心中，对于枣庄"盘剥"滕州的意见”，被突然激化。
2004年12月，枣庄市地税局等3部门联合下发通知，调整地方税收征管范围。通知称，自2005年起，属于市级税源的企业税收直接统一征收，然后按照一定比例返还给各区（市）。在随后公布的企业名录中，滕州市有44家企业的征税权被收归枣庄市。这个数目，最后被调整为25家。
据称，这25家企业，涵盖了滕州市各重要领域的主要工厂、公司以及煤矿。因此，通知的内容被滕州民间概括为进一步掠夺滕州财政的举动。
在此之前，滕州与枣庄对滕州财政收入的分配，早已经引起许多人不满。一种观点认为：“枣庄市上扣国家向滕州的财政拨款，下收滕州属地的税收”，导致滕州财政薄弱，发展失去劲头。
矛盾集中在滕州境内的煤矿开采，以及企业税收的征收权上。枣庄饱受诟病的一个做法，是将滕州境内的部分煤矿，交给其他5个区前来开采，不但产品被运走，连煤矿的管理费和税收，也被收走，不归滕州支配。这种做法，被认为违反了国家税务法规中“资源税应当向应税产品的开采或生产所在地主管税务机关缴纳”的“属地征收”原则。
参与维权的老干部们认为，市外的企业和机构来滕州开采，缺乏对滕州当地的责任感，不但过度开采，而且对环境破坏严重。许多地方塌陷的土地既没有保护，也没有补偿。有的村子，已经因为地表塌陷、湖水灌注，四周完全被水路隔绝，有时甚至需要坐船才能到达。部分村庄被迫搬迁。
针对这种指责，时任滕州市委书记的牛启忠在讲话中进行了答复，认为该市的财政体制是依法确立的，而市内煤炭资源的开采，也符合国家相关规定。
也有人替枣庄鸣不平，认为如果滕州脱离，枣庄财政将可能无法支撑。作为一个曾经为国家作出重大贡献，如今资源枯竭的煤炭城市，这样并不公平。
不过，这些意见，显然并未说服有异见的人们。他们举出更多的例子来说明枣庄对于滕州发展的限制。最近的一个例子是，一条规划中的火车干线决定在枣庄和滕州选择一处设站，因为滕州市区人口及流动人口远多于枣庄，专家建议将车站设在滕州，由于枣庄的反对而作罢。
2004年调整税收权的通知，使这些观点得到归纳和散播。到2006年群众代表对山东省人民政府提起诉讼时，这个观点被明确地表述为：恢复滕州市的“省直辖”身份。
官方还是民间
提起诉讼之初，代理律师杨学林只是把滕州和枣庄的争论，看成全国“市管县”问题中的一个典型案例。
中国自上世纪80年代以来由地级市管理县或县级市的体制，近年来屡遭质疑。强县扩权，成为较为普遍的诉求。
自上世纪90年代始，从浙江义乌等地开始的省管县尝试，迅速推广。从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省就先后开始了相关改革，把部分权限下放给县，以减少管理层次。2005年，国务院总理温家宝曾表示：“具备条件的地方，可以推进"省直管县"的试点。”
滕州市追求“省直辖”的过程，恰与这一全国性努力步伐一致。许多人也将其视作“市管县”的问题进行研究对待。
不过在滕州市这个案例中，杨学林发现了一个不同之处。在其他地方，“强县扩权”运动多由官方推动，而在滕州，民间力量占据主导，而作为利益冲突最前线的官方，却沉默无声。
杨学林曾亲自感受过滕州民间的热情。从出租车司机，到普通的商贩，甚至公园里休闲的人，都在谈论着这个话题。一次，杨学林坐火车到滕州调研，在车厢中遇到一名穿着、谈吐都很普通的滕州人。他并不知道杨学林的身份，却拉住他，向他抱怨起枣庄代管的问题来。
同时，杨学林发现，滕州民间的这种诉求，却因为得不到官方支持，而缺少畅通的渠道。
早在诉讼提起之前，滕州民间曾有过几次表达意见的尝试。2005年，部分人大代表和老干部曾组织发动几万人参加的签名，并向国务院、山东省政府等提交了请愿书。当年市人大会议召开前，多名代表参与并制定了“实现由省直辖”的提案，决定提交大会表决。
不过，因为种种原因，提案并未通过大会秘书处提交。知情人透露，提案的发起人，事件发生后也“退居二线”。他拒绝了本报记者的采访要求。
此后，滕州官方和民间在“由省直辖”的问题上，关系开始紧张。滕州市委的相关通报中，将这些活动定性为“借题发挥、臆造材料”，“组织部分不明真相的干部群众联合签名”，“影响发展、破坏稳定、损害滕州形象”等。这份通报中明确“滕州今后要加快发展绝离不开上级特别是枣庄市的支持，绝不许任何人挑拨离间”，并要求“各级党组织要迅速行动起来，采取果断措施，坚决制止个别人的过激行为”。
针对这份通报，滕州民间向当时的滕州市委书记发出落款为“离休干部1600人、滕州市人民代表312人、滕州市民众12.5万人”的公开信，继续表达意见，并对市委“制造紧张气氛”的定性表示质疑。
这些公开信，与相关文章、材料，一起在民间流传。此后，滕州市纪委曾下发通知称，“为维护全市良好的发展稳定大局”，要求各镇街、各单位迅速将本部门的“省管县”方面材料，统一收集上报。
几名老干部表示，滕州市委的位置，显得十分尴尬。每届滕州市委书记，都同时是枣庄市委的常委，有的同时担任枣庄市委副书记职务。因此，他们既要对枣庄市负责，又要应对滕州市民的诉求。
在2004年枣庄市发出调整地方税收征管范围的通知后，滕州市政府曾经向枣庄市政府提交了一份请示，认为这一文件“有悖于税收属地征管的原则”，“容易在干部职工中造成一些误解，引发新的不稳定因素”。这与滕州市政府对市民表现的公开立场，并不一致。
知情者表示，滕州在任官员在私下交谈中，许多都对“由省直辖”的活动表示支持。不过，在公开场合上这些人很少发出自己的声音。
各种压力，纷纷被施加给参与“由省直辖”活动的人大代表和老干部。记者对曾参与发起议案的数名人大代表发出采访请求，均遭到干脆回绝。每一名与记者见面的老干部，都对记者提出要求：不要拨打他们的电话，不要透露他们的姓名和身份。每次见面时，他们总是先用公用电话拨通记者手机，约定见面地点。离开时，一个人先走，其他人才陆续离开。
这些70多岁的老人，许多都有被调查甚至当面训斥的经历。有些人，子女也被要求对他们进行劝告和阻止。一名不愿意接受采访的老干部读高中的孙子，曾在上课过程中被校长叫出，要求他劝阻自己的爷爷。
多数人选择了妥协。起码在公开场合，原先积极参与的许多老干部和人大代表，如今都保持沉默。
只有在一些非常私密的场合，他们展开两份折叠过几次的红头文件的复印件，发表观点时，才会收起在陌生人面前的温和笑容，言辞慷慨。
