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秋风:“强县”不如“市镇化” (1人在浏览)

浪迹电白

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2007-10-31
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■一家之言



*改革之策很简单:不再由行政机构任意地设市,相反,凡是聚居区常住人口超过某个标准的,可以自动地改为市,享有市的财政待遇,并实施市民自治。*
假如我们希望看到一种良性的城市化进路,那么“市镇化”就是首选。可以设想,未来很多乡村人口将会聚居在市镇。
近几年来,各地尝试对政府体系格局进行改革,在县一级比较一致的是强化县财权,弱化地级市对县的控制;乡一级的改革则相互矛盾,最初是实行乡镇财政县管,有些地方甚至把独立的乡镇改成作为区政府派出机构的街道办事处,但浙江近来则强化一些镇的财权。究竟如何改革?
牟宗三先生曾说:中国古代有政道,而无治道。圣贤的政治理想很伟大,却始终没有找到优良的制度安排。秦建立郡县制之后的政府间关系,就属于始终拎不清的事情。一忽儿权力集中到中央,地方全成派出机构;一忽儿权力分散到地方,中央对地方束手无策。究其根源,萧公权先生说得好:不论权力在哪级政府手里,都不受约束。
今日探究优良治理,自当以限制每级政府权力作为首要考虑目标,为此应使权力实现横向、纵向的分立制衡,而基础则是自治。那么,基本自治单位应当是什么?
很多人对村民自治寄予厚望。但是,乡村人口过少,资源稀薄,不足以支持本区的公共品供应。尤其是乡村是围绕农业活动组成的,而未来的趋势必然是工业化、商业化。
另有一些人对于目前的强县措施高声喝彩。然而,考诸历史,县是集中的皇权控制臣民的最后一层正式机构,它向来就是一个行政控制单位。地级市依靠行政权力汲取县的财政,营造畸形的城市化,固然不对,但很多人看好的“县域经济”,也难免是权力控制资源与经济下的怪胎。
相反,自古以来,各地民众的社会、文化、经济活动,大体上是以介乎这两者之间的市镇为中心而展开的。相对发达一些的苏杭一带固不必论,即便是北方落后地区,市镇也颇有规模。并且按照人口规模、经济活动总量、文化社会事业的内在需求,比较均匀在分布于各地。它们不仅是地方贸易的中心,更是地方文化、宗教活动的中心,也是地方社会事业的中心。
用哈耶克的话,县域经济乃是人为作成的(made)秩序,而镇域经济――其实不光是经济――则是一种自发生成的(grown)秩序,在这里,镇民之间的活动是具有有机联系的。这一点,在江浙一些镇看得最为清楚。这里的民众比大城市的民众更像西方社会学意义上的市民:大城市太大了,市民之间难以建立起有机的长期联系。大城市居民也高度异质,通过自治达成一致的可能性很小。
因而,不论从哪个角度看,市镇最适合作为实施较为完整的自治的基本单位。反过来说,一个具有优良治理结构,因而对居民具有吸引力的市镇,将成为阻止人口向大城市流动、防止大城市病蔓延的良方。事实上,尽管在目前的体制下,县政府可以利用自己的权力,几乎不受节制地汲取镇的资源用于维持县城的繁荣,镇的经济社会文化聚合功能受到极大限制;即便如此,镇也仍然是一个自然的经济社会区的组织中心。1980年代以来,大量农民就近迁入了市镇。
这已经显示了城市化的另一种路径,这与地级市、县城的繁荣路径完全不同,它是经济社会活动的内在趋势,而不是行政权力强制汲取资源的产物。假如我们希望看到一种良性的城市化进路,那么“市镇化”就是首选。可以设想,未来很多乡村人口将会聚居在市镇。
但这一市镇化路径能否成功,取决于市镇能否建立起优良的治理结构,能否向镇民供应必要的公共品。要做好这两点,就必须对现有的政府体系进行重大改革:让那些发育较为成熟的镇成为市,使其享受建制市的财政政策,也即享有足够税源,能够投资于市镇的基础设施和公共服务设施建设。
这当然需要改变行政管理理念。目前的做法是把市当成了行政的产物。结果,不具备自然的经济社会基础的地级市、县城成了市,不仅不能产生辐射作用,反而要靠汲取资源过日子。改革之策很简单:不再由行政机构任意地设市,相反,凡是聚居区常住人口超过某个标准的,可以自动地改为市,享有市的财政待遇,并实施市民自治。
如果以“市镇”作为基本自治单位,当然需要对县与市镇的关系、市镇与乡、村的关系进行变革,比如,淡化乡村,使公共事务上移到市镇,探索县管市的新方式。
(作者为宪政学者)
 
别说是探讨阶段,就是已被确认是行之有效的,也难以实施。这是中国,国情是官大一级压死人,要从上头嘴里抠出一块肉,想都别想。香港、新加坡的治理贪污腐败经验我们就不能用,因为我们要建设有中国特色的反贪制度,于是就变成无所作为的制度。
在现在的官场,一个市的资源,就是市委书记的资源,市镇自治,就缺少一块肉,少了一个进贡的大臣,市、县怎么可能同意?我们还是上层建筑决定经济基础。
 
QUOTE(化骨绵豆 @ 2007年11月05日 Monday, 10:45 PM)
别说是探讨阶段,就是已被确认是行之有效的,也难以实施。这是中国,国情是官大一级压死人,要从上头嘴里抠出一块肉,想都别想。香港、新加坡的治理贪污腐败经验我们就不能用,因为我们要建设有中国特色的反贪制度,于是就变成无所作为的制度。
在现在的官场,一个市的资源,就是市委书记的资源,市镇自治,就缺少一块肉,少了一个进贡的大臣,市、县怎么可能同意?我们还是上层建筑决定经济基础。
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"官大一级压死人"
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豆先生看问题还是很准的!
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