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孙 建 黄小川
作者单位：司法部研究室 广东省司法厅基层工作处
〔提要〕本文在对广东地区基层矛盾纠纷认真调研的基础上，深入分析了当前矛盾纠纷的现状及特点，进而提出了新时期加强人民调解工作的对策建议。有调查，有分析；有数据，有建议。
随着社会主义市场经济建设不断发展，广东各地基层矛盾纠纷呈现出新的特点，研究分析这些矛盾纠纷的特点和规律，制定相应的措施，对维护社会稳定具有十分重要的意义。对此，笔者近期对广东各地开展矛盾纠纷排查调处活动进行了调查，先后到达深圳、惠州、汕尾、湛江等10个市，20多个县(区)40多个乡镇、街道，与当地有关领导举行座谈，采访了300多人。现将基本情况汇总如下：
一、当前矛盾纠纷的现状、特点、类型和存在的问题及成因ァ
据不完全统计，10个市去年调处纠纷9.6万件，成功率97.3％，纠纷发生同比上升3.4％，而且一些纠纷比过去的规模、影响和破坏性都严重。防止民转刑838件，防止自杀性事件497件
起，防止集体性上访事件856件，9800多人，挽回或避免经济损失4亿多元。由于改革深化，人们的利益格局不断调整，新时期的矛盾纠纷呈现出新的特点：面广量大、情况复杂、触发点多、突发性强、升级快、主体多元化、内容复杂化、形式多样化。一些纠纷由于调处不及时、不得当，导致激化并引发上访或聚众闹事等群体性事件，或冲击党政机关，或破坏交通、影响生产等，酿成刑事案件。
影响当前社会稳定的突出纠纷的主要类型和成因有：
在经济发达地区：
(一)工人下岗、被拖欠工资或劳资双方违反法律法规引起的纠纷。在国有企业中，劳资纠纷突出表现为企业转制过程中工人下岗、拖欠工资或医疗费、拖欠集资款、劳动保险问题等引发的争议。在非公有制企业特别是“三资”企业中，主要表现为不签订劳动合同、随意加大劳动强度、变相体罚侮辱工人、拖欠、克扣或拖付工人工资、医疗赔偿费、劳动安全卫生制度不健全、企业破产后。老板逃匿甩包袱引起工人集体到政府部门抗议等等。据统计，深圳、惠州两市去年上半年发生劳资纠纷867件，接待上访46批2300多人。去年4月12日深圳市宝安区观澜镇淦漩皮具厂700多人到镇政府上访，抗议港商拖欠4个月工资140万元。6月26日，惠阳市水口镇南旋毛织厂(外资企业)因管理体制混乱，200多名保安对工人无理殴打，工人愤慨，便组成团体与之对打，1．2万人的工厂全部瘫痪，受伤工人有50多人，直接经济损失100多万元。
(二)由于城建征地拆迁、城市管理、商品房购销等引起的纠纷。城市建设速度较快，特别是作为中心城市的广州、深圳更具时代特点。在开发建设新城过程中，由于历史与现实原因，面临诸多矛盾纠纷。一是征地拆迁纠纷，体现在市政建设、旧城改造、房地产开发过程中开发建设单位拖欠征地款、补偿费或临迁费、逾期未能安排回迁或变更迁住、或违反有关合同条款。这类纠纷主要集中在广州城区，粤北、粤西一些地级市也同样面临这样的问题。
二是因商品房购销引起的纠纷。某些房地产开发商，在广告中夸大其词，虚假承诺。购房者购房后才发现上当。(1)入不了城市户口，供水供电有问题，小孩读书困难等一系列问题，购房者迟迟无法办理房产证或根本就不能办理合法证件；(2)商品房质量差，或是面积不符、或任意加价；(3)物业管理差，生活小区不配套、收费偏高；(4)开发商逾期交楼甚至是“烂尾楼”。深圳市龙岗区、惠阳市等地的一些“烂尾楼”问题较为突出。
三是因城市管理引发的纠纷。一些下岗工人、个体户或失业人员出于生计，不懂得通过合法途径寻求生活出路，而是违章搭建商铺，随地摆卖，在城管整治“三乱”过程中，他们的违章行为被制止或受到处罚，于是对有关部门有意见或埋怨政府，甚至产生对立情绪。
(三)九十年代非法集资引起的金融风波，虽然基本平息，但矛盾隐患至今无法消除，隐性金融风波导致的系列纠纷将长期存在。上世纪九十年代初，由于种种原因，集资风潮席卷南粤大地，一度经济过热，至九十年代中末期，经济形势回落，大量集资款无法按期清偿，相当部分血本无归。各级政府尽了最大努力，偿还了应该偿还的部分集资款，但其他部门如集体单位或个体老板，聚集了大量集资款后，要么潜逃要么被判刑。群众埋怨政府治理无力，有些群众经常写标语抗议，一旦有动荡的气候，这些隐藏的矛盾随时会暴发出来。前几年遂溪县北潭镇基金会，吸储资金1000多万元，成立一个月便关闭了。集资群众愤怒万分，冲击镇政府办公楼，除司法所外，所有办公设施全被砸烂。某村党支书因动员村民集资50万元无法收回，抱住镇委书记欲跳楼同归于尽，幸好被及时制止。
(四)结构性失业逐渐增多，贫富差距进一步扩大，这些矛盾纠纷已初现端倪。加入世贸后，广东将纳入全球经济格局中，特别是“珠三角”地区，参与国际竞争与合作，由于产生国际性分工带来结构性调整，在一定程度上会造成城市失业人口的增加。据有关部门预测，未来五年内“珠三角”地区将有130万劳动力面临技能素质与实际工作需求不相适应的严峻现实，预计“十五”期间“珠三角”地区的失业率将上升到3．7％。
在经济欠发达地区：
(一)征地补偿金被截或拖欠征地款变相侵害农民利益引发的纠纷。这类纠纷较普遍，主要发生在新建市区、新开公路、新建厂区等处，如韶关京珠高速公路段的城镇农村等地就有这类纠纷；罗定市324线公路征地欠款1600万，至今尚未付清给农民。在罗定双东镇，省电力公司和罗定市共同投资10亿多元建电厂，因征地引发的纠纷60多起。
(二)土地山林、海滩涂、山坎、农田耕地使用权属不清等引起的纠纷。这些纠纷大都时间较长，涉及面广，人数众多，调处难度大。如德庆县凤村镇格塘村与古杏村有70多亩山林土地纠纷发生在1925年，直至今年初才解决，这期间打架斗殴无数次，死伤无法统计。电白县树仔镇登楼村与山美村，争200亩海滩使用权，于民国初年开始，后经南京国民政府高等法院判决，双方不执行，70多年来，打斗不断，互不往来。去年两村3000多人，持刀、钢管等械器，准备血战一场。后经县调处领导小组、司法局、镇司法所，各有关部门联合调处才得以彻底化解矛盾。フ馐悄衬昴橙盏氖虑榱耍
(三)干群关系的矛盾纠纷。某些基层干部，滥用职权或越权，工作方法简单、作风粗暴、动辄强迫命令，在依法行政或执行上级指示的过程中走样，破坏了基层党员干部的形象和党群、干群关系。四会市大旺镇开发区土地使用权转让问题，引发了400多名越南侨民到区委闹事10多小时，堵塞国道，影响很坏。5月28日英德市某村数千名群众因对市交警高额收取摩托车上牌手续费强烈不满，将交警扣留的50多辆未上牌的摩托车全部抢走，将三辆警车推翻，打伤2名警察，100多名工作组人员和警察遭围攻。
此外，传统型的纠纷没有太大变化，诸如房屋、宅基地、邻里、婚姻、家庭纠纷，较普遍，往往旧的矛盾未解决新问题又出观。据统计，汕尾市近两年房屋、宅基地纠纷931件，占纠纷总数10％左右。在深圳市或经济发达地区，婚姻、家庭纠纷较多，约占纠纷总数66％左右。
当前存在亟待解决的问题和纠纷的成因：
(一)改革措施不配套。随着改革的进一步深化、经济生活中深层次的问题逐步暴露出来，亟需相应的法律、法规和政策进行调整，但某些方面立法或制定政策相对滞后。相当部分社会成员对于社会的热点、难点问题，处于“断层”和“夹缝”之中，造成有些群众无休止上访，甚至屡屡出现群体性事件。
(二)依法治理措施乏力。一些部门和行业依法管理无力，执法监督不严，给某些人以可乘之机，损害群众利益；一些干部和群众素质低，法制观念薄弱，要么不懂法，要么不依法办事。这在部分干部身上突出表现为重人治、轻法治的思想依然严重，滥用或超越职权，不依法行政的现象时有发生；在一些群众中，主要表现为遇事不懂得通过合法途径解决，而是意气用事，动辄上访闹事。
(三)未能走出认识误区。有些地方党政领导表面上重视调解工作，但实际上拿不出行之有效的措施，只满足于开会、发文件，对事关大局的矛盾纠纷，该出面的不出面，该协调的不协调。相当部分领导认为维护社会稳定就是“重拳打击”，“严打”，忽视了“防范”和“治本”，对人民内部矛盾纠纷的长期性、复杂性、危害性，对调处纠纷做为一项社会系统工程缺乏科学认识。片面理解改革、发展与稳定的关系。一些地方领导只重视经济建设，忽视精神文明建设，一手软一手硬，思想工作薄弱，致使一部分人道德滑坡，私欲膨胀，唯利是图，成为产生各类矛盾的思想根源。
(四)经济发达地区由于失业引起的矛盾纠纷呈上升态势，外资逐步涌入带来许多就业岗位，但以科技含量较高的岗位居多，对受过良好教育的人员就业机会增加，劳动力价格上涨，从而使这些人员的收入上升。与此同时，由于一些企业在竞争中破产、兼并等，相当部分员工被裁，将使大量知识层次低、无专业技能的人员被迫失业。目前，我省失业保障、养老保障等社会保障制度尚不健全，可能会使这些失业者的生活出现困难。贫富差距进一步扩大，必然会产生许多社会矛盾和纠纷。
(五)基层司法所缺乏战斗力。乡镇机构改革基本就绪，但司法所的立户定编尚未真正完毕，从前年3月省委省府两办发出13号文后，已时过一年多，许多司法所同志不知去向，人心惶惶。英德市有6个司法助理员不愿意在司法所工作。在调查的10个市中，基本上属于落后地区，大部分市的基层干部无法按时领到工资，有的被拖欠半年之久，有的每人每月减发3至5百元不等。遇到激化性事件造成群众集体上访时，司法所的同志用自己的摩托车、自己掏钱加油后，第一时间赶到现场劝阻群众，如此条件，要求司法所抓好调解工作，减少群体性事件发生，实在是强其所难。有的司法所各项制度得不到落实，作用难以发挥，社会治安综合治理第一道防线形同虚设，导致许多问题由小到大，积少成多。
(六)调处纠纷机制僵化。中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》的通知(中办发［2000］17号)规定：“司法行政部门以调处婚姻、邻里等民间纠纷为主，公安、民政、法院和妇联等部门各负其责。”规定如此小的范围给司法行政机关，实际操作起来十分困难。事实上，农村的土地、山林、水利、耕地、拆迁建设、劳资、债权债务、干群关系等纠纷，无一不是司法所在当地党委、政府的直接领导下参与调处，一些部门如国土、林业等，由于存在认识偏差，乐于办理土地使用证或林木采伐证，一旦遇上纠纷，便推给司法所或调委会，认为是天经地义的。据不完全统计，司法所直接参与调处的各类矛盾纠纷占总数的87．5％左右，事后还要跟踪履行调处协议，这是其他部门做不够的工作。如果按中央综治委的要求，基层司法所参与调处大量矛盾纠纷工作，岂不是违反中央政策吗？
(七)调处纠纷管理与指导机构不健全。调解员协会形同虚设，未能真正发挥指导调解工作的作用。一是调协机构工作人员少，目前省调解员协会只有1人，过去最多也只有2人，要指导全省30万调解员、6500多个司法所工作人员抓调解工作简直是痴人说梦；二是无资金。目前省调协的帐号中只有l万多元，从1994年成立以来都未变化过。要对基层司法所长、调解主任培训，发放有关学习资料，由于省调协无资金，只好将责任推给各市，发一纸文件了事，下面知道内情不便说，有经济能力的自己搞调解培训，没有经济能力的，不了了之。除“珠三角”经济发达地区外，其他地方经济十分困难，司法所惨谈经营，每况愈下。2000年之前，省政府每两年一度拨出22万元作为防激化奖励基金，但是这笔基金也被砍掉了。许多市司法局和基层司法所的同志，为了争取一笔调解基金，多年来想尽办法，向政府请示报告、向兄弟部门请求支援、向民间企业家请求帮忙，可谓浑身解数什么办法都用上了，但都没有找到门路。
二、对策与建议
正确处理人民内部矛盾纠纷，党政重视是前提，法制建设是根本，依法治理是关键，齐抓共管是保证，标本兼治是目标。只有建立适应化解新时期人民内部矛盾纠纷的新机制，才能有效防范和化解各种人民内部矛盾纠纷，维护我省社会稳定。
一是提高认识，加强领导。各级党政领导要深刻领会江泽民“稳定压倒一切”的重要指示精神，从维护社会稳定的大局来认识调处矛盾纠纷的重大意义，把排查调处人民内部矛盾纠纷工作作为一件大事抓紧抓好。首先，把这项工作列入社会治安综合治理的重要议事日程，高度重视，妥善处理。其次，推行领导目标责任制，强化党政领导作为第一责任人的意识和工作的主动性和自觉性。对于涉及面广、社会影响大、直接关系群众切身利益的重点、难点、热点矛盾纠纷，各级领导要亲历亲为。防止因处理不及时、方法不得当而使矛盾激化、事态扩大，酿成群体性事件甚至刑事案件。
二是完善法制，加强治理。首先，要从我省实际出发，有计划地抓紧制定和完善有关改革、发展、稳定所急需的地方性法规，尽快建立健全与市场经济和社会发展相适应的法规体系，使各项工作有法可依，有章可循。其次，要切实提高各级领导干部公平执法、依法办事的法治观念，全面推行部门执法责任制，做到有法必依、执法必严、违法必究。第三，要以各级领导干部学法用法为重点，以农民、企业职工、外来工和青少年普法教育为难点，以“三大工程”为依托，多层次实施依法行政、依法办事及依法治理工程，努力探索依法治省的具体实践形式。第四，要坚持运用经济、行政、法律、政策、教育等手段，多渠道地解决新时期的矛盾纠纷。
此外，随着市场经济的快速发展和群众物质文化生活的不断改善，加快人民调解的立法工作已非常必要。在《中华人民共和国人民调解法》尚未颁布前，应加强人民调解地方性法规建设，出台我省的《人民调解工作办法》，明确司法行政机关对人民调解工作的管理与指导的职责范围，健全调处同时，学习上海市的首席人民调解员制度，试行“三制”(调解协议书审核制、指导制和公证制)改革，设立调解庭和首席调解员。
三是齐抓共管，加强配合。由于新时期矛盾纠纷呈现出特殊性，主体众多、面广量大，许多矛盾纠纷属于跨地区、跨部门、跨行业的，如果仅仅依靠司法行政机关本身去调解，显然鞭长莫及，必须依靠社会各方面力量，建立大调解格局。几年来，部分市局勇于探索调解新路子，构建大调解格局，充分调动多方力量，达到事半功倍的效果。要积极探索人民调解工作的业务范围，健全以司法所为主的大调解工作机制，预防和化解涉及各种主体、不同地域、多种性质的矛盾纠纷，完善司法所管理指导下的人民调解与其他调解组织间的分工与合作，会同有关职能部门开展各种矛盾纠纷大排查、纠纷专项治理、联防联调和安全文明创建活动。实践证明，市县(区)、乡镇(街)各级政府建立人民内部矛盾纠纷调解指导委员会或领导小组等机构，由党政领导挂帅，司法行政机关和各有关部门参加，统一部署、排查、分析、处理重大纠纷，在当前行之有效。
目前，我省人民内部矛盾调处“三维网络”(纵向包括市、县/区、乡镇/街道三级，横向包括政府各职能部门、企业、群众性调解组织)正在形成，基层重点的司法所、调委会、调解小组逐步趋于完善，良性的内部运行机制正在建立健全，适时辅以大调解的灵活机制，我省人民内部矛盾调处工作一定能上新台价。
四是健全机构，加强建设。首先加强司法所建设，巩固基层基础工作。加快司法所建设力度，尽快完成立户定编工作，充分发挥司法所的八项职能意义深远。配齐司法所的办公场所、必需的办公设备、交通通讯设备，将优秀人材吸引到司法所来，加强对调解人员的指导与培训。其次，加快“三维网络”的建设进程，努力争取当地党政领导的重视和支持。再次，各级党委政府要加大对调解工作的经费投入，建议各级财政每年拨出专款并列入预算，作为对具体指导管理调解工作的司法行政部门及调委会的人员培训费用及奖励基金。第四，拓宽调解人员的选任渠道，建立能调善调的坚强有力的调解队伍。在企业中要吸收优秀外来工，在城镇或农村要吸收热心公益又有较高素质的人员当调解员，逐步优化调解队伍的知识文化结构，不断改变调解队伍“高年龄低文化”的局面。力争把城镇调解主任列入镇(街)管理的干部，调委会其他干部一样实行择优任用，村级调委会主任由村支书或村长兼任。第五，要加强调解组织设置、调解工作程序、调解文书格式三方面的规范化建设。按照“五有”(有固定场所，有调委会印章，有调委会牌子，有调解回访移交记录薄，有统计台帐)和“四落实”(组织、制度、工作、报酬)的要求，切实把基层调委会建设好。最后强化省调协的职能作用，充实力量，增设人员，设立专人专职负责指导调解工作机构。
总之，只要各级领导干部真正实践了江泽民“三个代表”重要思想，将法治和德治思想紧密结合起来，努力为广大人民群众办好事、办实事，做人民的贴心人，坚持真理，始终为群众利益说实话，人民内部矛盾调处工作将无往而不胜。
作者单位：司法部研究室 广东省司法厅基层工作处
〔提要〕本文在对广东地区基层矛盾纠纷认真调研的基础上，深入分析了当前矛盾纠纷的现状及特点，进而提出了新时期加强人民调解工作的对策建议。有调查，有分析；有数据，有建议。
随着社会主义市场经济建设不断发展，广东各地基层矛盾纠纷呈现出新的特点，研究分析这些矛盾纠纷的特点和规律，制定相应的措施，对维护社会稳定具有十分重要的意义。对此，笔者近期对广东各地开展矛盾纠纷排查调处活动进行了调查，先后到达深圳、惠州、汕尾、湛江等10个市，20多个县(区)40多个乡镇、街道，与当地有关领导举行座谈，采访了300多人。现将基本情况汇总如下：
一、当前矛盾纠纷的现状、特点、类型和存在的问题及成因ァ
据不完全统计，10个市去年调处纠纷9.6万件，成功率97.3％，纠纷发生同比上升3.4％，而且一些纠纷比过去的规模、影响和破坏性都严重。防止民转刑838件，防止自杀性事件497件
起，防止集体性上访事件856件，9800多人，挽回或避免经济损失4亿多元。由于改革深化，人们的利益格局不断调整，新时期的矛盾纠纷呈现出新的特点：面广量大、情况复杂、触发点多、突发性强、升级快、主体多元化、内容复杂化、形式多样化。一些纠纷由于调处不及时、不得当，导致激化并引发上访或聚众闹事等群体性事件，或冲击党政机关，或破坏交通、影响生产等，酿成刑事案件。
影响当前社会稳定的突出纠纷的主要类型和成因有：
在经济发达地区：
(一)工人下岗、被拖欠工资或劳资双方违反法律法规引起的纠纷。在国有企业中，劳资纠纷突出表现为企业转制过程中工人下岗、拖欠工资或医疗费、拖欠集资款、劳动保险问题等引发的争议。在非公有制企业特别是“三资”企业中，主要表现为不签订劳动合同、随意加大劳动强度、变相体罚侮辱工人、拖欠、克扣或拖付工人工资、医疗赔偿费、劳动安全卫生制度不健全、企业破产后。老板逃匿甩包袱引起工人集体到政府部门抗议等等。据统计，深圳、惠州两市去年上半年发生劳资纠纷867件，接待上访46批2300多人。去年4月12日深圳市宝安区观澜镇淦漩皮具厂700多人到镇政府上访，抗议港商拖欠4个月工资140万元。6月26日，惠阳市水口镇南旋毛织厂(外资企业)因管理体制混乱，200多名保安对工人无理殴打，工人愤慨，便组成团体与之对打，1．2万人的工厂全部瘫痪，受伤工人有50多人，直接经济损失100多万元。
(二)由于城建征地拆迁、城市管理、商品房购销等引起的纠纷。城市建设速度较快，特别是作为中心城市的广州、深圳更具时代特点。在开发建设新城过程中，由于历史与现实原因，面临诸多矛盾纠纷。一是征地拆迁纠纷，体现在市政建设、旧城改造、房地产开发过程中开发建设单位拖欠征地款、补偿费或临迁费、逾期未能安排回迁或变更迁住、或违反有关合同条款。这类纠纷主要集中在广州城区，粤北、粤西一些地级市也同样面临这样的问题。
二是因商品房购销引起的纠纷。某些房地产开发商，在广告中夸大其词，虚假承诺。购房者购房后才发现上当。(1)入不了城市户口，供水供电有问题，小孩读书困难等一系列问题，购房者迟迟无法办理房产证或根本就不能办理合法证件；(2)商品房质量差，或是面积不符、或任意加价；(3)物业管理差，生活小区不配套、收费偏高；(4)开发商逾期交楼甚至是“烂尾楼”。深圳市龙岗区、惠阳市等地的一些“烂尾楼”问题较为突出。
三是因城市管理引发的纠纷。一些下岗工人、个体户或失业人员出于生计，不懂得通过合法途径寻求生活出路，而是违章搭建商铺，随地摆卖，在城管整治“三乱”过程中，他们的违章行为被制止或受到处罚，于是对有关部门有意见或埋怨政府，甚至产生对立情绪。
(三)九十年代非法集资引起的金融风波，虽然基本平息，但矛盾隐患至今无法消除，隐性金融风波导致的系列纠纷将长期存在。上世纪九十年代初，由于种种原因，集资风潮席卷南粤大地，一度经济过热，至九十年代中末期，经济形势回落，大量集资款无法按期清偿，相当部分血本无归。各级政府尽了最大努力，偿还了应该偿还的部分集资款，但其他部门如集体单位或个体老板，聚集了大量集资款后，要么潜逃要么被判刑。群众埋怨政府治理无力，有些群众经常写标语抗议，一旦有动荡的气候，这些隐藏的矛盾随时会暴发出来。前几年遂溪县北潭镇基金会，吸储资金1000多万元，成立一个月便关闭了。集资群众愤怒万分，冲击镇政府办公楼，除司法所外，所有办公设施全被砸烂。某村党支书因动员村民集资50万元无法收回，抱住镇委书记欲跳楼同归于尽，幸好被及时制止。
(四)结构性失业逐渐增多，贫富差距进一步扩大，这些矛盾纠纷已初现端倪。加入世贸后，广东将纳入全球经济格局中，特别是“珠三角”地区，参与国际竞争与合作，由于产生国际性分工带来结构性调整，在一定程度上会造成城市失业人口的增加。据有关部门预测，未来五年内“珠三角”地区将有130万劳动力面临技能素质与实际工作需求不相适应的严峻现实，预计“十五”期间“珠三角”地区的失业率将上升到3．7％。
在经济欠发达地区：
(一)征地补偿金被截或拖欠征地款变相侵害农民利益引发的纠纷。这类纠纷较普遍，主要发生在新建市区、新开公路、新建厂区等处，如韶关京珠高速公路段的城镇农村等地就有这类纠纷；罗定市324线公路征地欠款1600万，至今尚未付清给农民。在罗定双东镇，省电力公司和罗定市共同投资10亿多元建电厂，因征地引发的纠纷60多起。
(二)土地山林、海滩涂、山坎、农田耕地使用权属不清等引起的纠纷。这些纠纷大都时间较长，涉及面广，人数众多，调处难度大。如德庆县凤村镇格塘村与古杏村有70多亩山林土地纠纷发生在1925年，直至今年初才解决，这期间打架斗殴无数次，死伤无法统计。电白县树仔镇登楼村与山美村，争200亩海滩使用权，于民国初年开始，后经南京国民政府高等法院判决，双方不执行，70多年来，打斗不断，互不往来。去年两村3000多人，持刀、钢管等械器，准备血战一场。后经县调处领导小组、司法局、镇司法所，各有关部门联合调处才得以彻底化解矛盾。フ馐悄衬昴橙盏氖虑榱耍
(三)干群关系的矛盾纠纷。某些基层干部，滥用职权或越权，工作方法简单、作风粗暴、动辄强迫命令，在依法行政或执行上级指示的过程中走样，破坏了基层党员干部的形象和党群、干群关系。四会市大旺镇开发区土地使用权转让问题，引发了400多名越南侨民到区委闹事10多小时，堵塞国道，影响很坏。5月28日英德市某村数千名群众因对市交警高额收取摩托车上牌手续费强烈不满，将交警扣留的50多辆未上牌的摩托车全部抢走，将三辆警车推翻，打伤2名警察，100多名工作组人员和警察遭围攻。
此外，传统型的纠纷没有太大变化，诸如房屋、宅基地、邻里、婚姻、家庭纠纷，较普遍，往往旧的矛盾未解决新问题又出观。据统计，汕尾市近两年房屋、宅基地纠纷931件，占纠纷总数10％左右。在深圳市或经济发达地区，婚姻、家庭纠纷较多，约占纠纷总数66％左右。
当前存在亟待解决的问题和纠纷的成因：
(一)改革措施不配套。随着改革的进一步深化、经济生活中深层次的问题逐步暴露出来，亟需相应的法律、法规和政策进行调整，但某些方面立法或制定政策相对滞后。相当部分社会成员对于社会的热点、难点问题，处于“断层”和“夹缝”之中，造成有些群众无休止上访，甚至屡屡出现群体性事件。
(二)依法治理措施乏力。一些部门和行业依法管理无力，执法监督不严，给某些人以可乘之机，损害群众利益；一些干部和群众素质低，法制观念薄弱，要么不懂法，要么不依法办事。这在部分干部身上突出表现为重人治、轻法治的思想依然严重，滥用或超越职权，不依法行政的现象时有发生；在一些群众中，主要表现为遇事不懂得通过合法途径解决，而是意气用事，动辄上访闹事。
(三)未能走出认识误区。有些地方党政领导表面上重视调解工作，但实际上拿不出行之有效的措施，只满足于开会、发文件，对事关大局的矛盾纠纷，该出面的不出面，该协调的不协调。相当部分领导认为维护社会稳定就是“重拳打击”，“严打”，忽视了“防范”和“治本”，对人民内部矛盾纠纷的长期性、复杂性、危害性，对调处纠纷做为一项社会系统工程缺乏科学认识。片面理解改革、发展与稳定的关系。一些地方领导只重视经济建设，忽视精神文明建设，一手软一手硬，思想工作薄弱，致使一部分人道德滑坡，私欲膨胀，唯利是图，成为产生各类矛盾的思想根源。
(四)经济发达地区由于失业引起的矛盾纠纷呈上升态势，外资逐步涌入带来许多就业岗位，但以科技含量较高的岗位居多，对受过良好教育的人员就业机会增加，劳动力价格上涨，从而使这些人员的收入上升。与此同时，由于一些企业在竞争中破产、兼并等，相当部分员工被裁，将使大量知识层次低、无专业技能的人员被迫失业。目前，我省失业保障、养老保障等社会保障制度尚不健全，可能会使这些失业者的生活出现困难。贫富差距进一步扩大，必然会产生许多社会矛盾和纠纷。
(五)基层司法所缺乏战斗力。乡镇机构改革基本就绪，但司法所的立户定编尚未真正完毕，从前年3月省委省府两办发出13号文后，已时过一年多，许多司法所同志不知去向，人心惶惶。英德市有6个司法助理员不愿意在司法所工作。在调查的10个市中，基本上属于落后地区，大部分市的基层干部无法按时领到工资，有的被拖欠半年之久，有的每人每月减发3至5百元不等。遇到激化性事件造成群众集体上访时，司法所的同志用自己的摩托车、自己掏钱加油后，第一时间赶到现场劝阻群众，如此条件，要求司法所抓好调解工作，减少群体性事件发生，实在是强其所难。有的司法所各项制度得不到落实，作用难以发挥，社会治安综合治理第一道防线形同虚设，导致许多问题由小到大，积少成多。
(六)调处纠纷机制僵化。中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》的通知(中办发［2000］17号)规定：“司法行政部门以调处婚姻、邻里等民间纠纷为主，公安、民政、法院和妇联等部门各负其责。”规定如此小的范围给司法行政机关，实际操作起来十分困难。事实上，农村的土地、山林、水利、耕地、拆迁建设、劳资、债权债务、干群关系等纠纷，无一不是司法所在当地党委、政府的直接领导下参与调处，一些部门如国土、林业等，由于存在认识偏差，乐于办理土地使用证或林木采伐证，一旦遇上纠纷，便推给司法所或调委会，认为是天经地义的。据不完全统计，司法所直接参与调处的各类矛盾纠纷占总数的87．5％左右，事后还要跟踪履行调处协议，这是其他部门做不够的工作。如果按中央综治委的要求，基层司法所参与调处大量矛盾纠纷工作，岂不是违反中央政策吗？
(七)调处纠纷管理与指导机构不健全。调解员协会形同虚设，未能真正发挥指导调解工作的作用。一是调协机构工作人员少，目前省调解员协会只有1人，过去最多也只有2人，要指导全省30万调解员、6500多个司法所工作人员抓调解工作简直是痴人说梦；二是无资金。目前省调协的帐号中只有l万多元，从1994年成立以来都未变化过。要对基层司法所长、调解主任培训，发放有关学习资料，由于省调协无资金，只好将责任推给各市，发一纸文件了事，下面知道内情不便说，有经济能力的自己搞调解培训，没有经济能力的，不了了之。除“珠三角”经济发达地区外，其他地方经济十分困难，司法所惨谈经营，每况愈下。2000年之前，省政府每两年一度拨出22万元作为防激化奖励基金，但是这笔基金也被砍掉了。许多市司法局和基层司法所的同志，为了争取一笔调解基金，多年来想尽办法，向政府请示报告、向兄弟部门请求支援、向民间企业家请求帮忙，可谓浑身解数什么办法都用上了，但都没有找到门路。
二、对策与建议
正确处理人民内部矛盾纠纷，党政重视是前提，法制建设是根本，依法治理是关键，齐抓共管是保证，标本兼治是目标。只有建立适应化解新时期人民内部矛盾纠纷的新机制，才能有效防范和化解各种人民内部矛盾纠纷，维护我省社会稳定。
一是提高认识，加强领导。各级党政领导要深刻领会江泽民“稳定压倒一切”的重要指示精神，从维护社会稳定的大局来认识调处矛盾纠纷的重大意义，把排查调处人民内部矛盾纠纷工作作为一件大事抓紧抓好。首先，把这项工作列入社会治安综合治理的重要议事日程，高度重视，妥善处理。其次，推行领导目标责任制，强化党政领导作为第一责任人的意识和工作的主动性和自觉性。对于涉及面广、社会影响大、直接关系群众切身利益的重点、难点、热点矛盾纠纷，各级领导要亲历亲为。防止因处理不及时、方法不得当而使矛盾激化、事态扩大，酿成群体性事件甚至刑事案件。
二是完善法制，加强治理。首先，要从我省实际出发，有计划地抓紧制定和完善有关改革、发展、稳定所急需的地方性法规，尽快建立健全与市场经济和社会发展相适应的法规体系，使各项工作有法可依，有章可循。其次，要切实提高各级领导干部公平执法、依法办事的法治观念，全面推行部门执法责任制，做到有法必依、执法必严、违法必究。第三，要以各级领导干部学法用法为重点，以农民、企业职工、外来工和青少年普法教育为难点，以“三大工程”为依托，多层次实施依法行政、依法办事及依法治理工程，努力探索依法治省的具体实践形式。第四，要坚持运用经济、行政、法律、政策、教育等手段，多渠道地解决新时期的矛盾纠纷。
此外，随着市场经济的快速发展和群众物质文化生活的不断改善，加快人民调解的立法工作已非常必要。在《中华人民共和国人民调解法》尚未颁布前，应加强人民调解地方性法规建设，出台我省的《人民调解工作办法》，明确司法行政机关对人民调解工作的管理与指导的职责范围，健全调处同时，学习上海市的首席人民调解员制度，试行“三制”(调解协议书审核制、指导制和公证制)改革，设立调解庭和首席调解员。
三是齐抓共管，加强配合。由于新时期矛盾纠纷呈现出特殊性，主体众多、面广量大，许多矛盾纠纷属于跨地区、跨部门、跨行业的，如果仅仅依靠司法行政机关本身去调解，显然鞭长莫及，必须依靠社会各方面力量，建立大调解格局。几年来，部分市局勇于探索调解新路子，构建大调解格局，充分调动多方力量，达到事半功倍的效果。要积极探索人民调解工作的业务范围，健全以司法所为主的大调解工作机制，预防和化解涉及各种主体、不同地域、多种性质的矛盾纠纷，完善司法所管理指导下的人民调解与其他调解组织间的分工与合作，会同有关职能部门开展各种矛盾纠纷大排查、纠纷专项治理、联防联调和安全文明创建活动。实践证明，市县(区)、乡镇(街)各级政府建立人民内部矛盾纠纷调解指导委员会或领导小组等机构，由党政领导挂帅，司法行政机关和各有关部门参加，统一部署、排查、分析、处理重大纠纷，在当前行之有效。
目前，我省人民内部矛盾调处“三维网络”(纵向包括市、县/区、乡镇/街道三级，横向包括政府各职能部门、企业、群众性调解组织)正在形成，基层重点的司法所、调委会、调解小组逐步趋于完善，良性的内部运行机制正在建立健全，适时辅以大调解的灵活机制，我省人民内部矛盾调处工作一定能上新台价。
四是健全机构，加强建设。首先加强司法所建设，巩固基层基础工作。加快司法所建设力度，尽快完成立户定编工作，充分发挥司法所的八项职能意义深远。配齐司法所的办公场所、必需的办公设备、交通通讯设备，将优秀人材吸引到司法所来，加强对调解人员的指导与培训。其次，加快“三维网络”的建设进程，努力争取当地党政领导的重视和支持。再次，各级党委政府要加大对调解工作的经费投入，建议各级财政每年拨出专款并列入预算，作为对具体指导管理调解工作的司法行政部门及调委会的人员培训费用及奖励基金。第四，拓宽调解人员的选任渠道，建立能调善调的坚强有力的调解队伍。在企业中要吸收优秀外来工，在城镇或农村要吸收热心公益又有较高素质的人员当调解员，逐步优化调解队伍的知识文化结构，不断改变调解队伍“高年龄低文化”的局面。力争把城镇调解主任列入镇(街)管理的干部，调委会其他干部一样实行择优任用，村级调委会主任由村支书或村长兼任。第五，要加强调解组织设置、调解工作程序、调解文书格式三方面的规范化建设。按照“五有”(有固定场所，有调委会印章，有调委会牌子，有调解回访移交记录薄，有统计台帐)和“四落实”(组织、制度、工作、报酬)的要求，切实把基层调委会建设好。最后强化省调协的职能作用，充实力量，增设人员，设立专人专职负责指导调解工作机构。
总之，只要各级领导干部真正实践了江泽民“三个代表”重要思想，将法治和德治思想紧密结合起来，努力为广大人民群众办好事、办实事，做人民的贴心人，坚持真理，始终为群众利益说实话，人民内部矛盾调处工作将无往而不胜。
