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我国县级政府对教育的管理职能
党的十七大报告提出“优先发展教育、建设人力资源强国”,对我国教育事业改革发展提出了新的更高要求。2007年，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出，“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。要坚持把教育放在优先发展的战略地位，加快各级各类教育发展。”2008年，《政府工作报告》再次强调，“坚持优先发展教育。”教育作为一个国家增强国力和改善民生的重要手段，它涉及方方面面。多年来，我国中等及中等以下教育的重心和主体在县一级行政区域内，所以，我们必须搞清楚我国政府对教育的管理职能。县级政府以规划设计、经费投入、教育管理、教育环境等方式，承载了教育责任。
第一节 政府管理教育的职能
当今世界正逐渐进入知识经济时代，知识成为提高综合国力和国际竞争力的决定性因素。众所周知，知识主要靠教育获得。从这个层面而言，知识经济就是教育经济，世界各国的竞争归根结底就是教育的竞争。因而，各国纷纷把发展教育作为国家的战略举措。
一、政府教育职能的内涵
（一）政府职能
政府职能，亦称行政职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时所承担的职责及具有的功能。它主要包含四层意思：第一，政府职能的实施主体是政府机构；第二，政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务；第三，政府职能的实施手段主要是依法行政；第四，政府职能是完整统一的体系。
政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。从世界市场经济发展进程看,市场经济国家政府职能定位是不断演变的。近年来，一个明显的发展趋势是，政府职能从以经济职能为主向以经济和其他社会事务管理并重的方向发展。
实现政府职能的主要手段有行政手段、经济手段、法律手段等。行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，优点是统一集中、迅速有效；经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动；法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，需结合其他手段才能发挥作用。
（二）政府文化职能
政府文化职能是指政府为实现意识形态的控制和满足社会群体对文化生活的需要，依法对社会文化事业所实施的管理，是政府基本职能之一。政府的文化职能包括意识形态职能，发展科学技术和教育的职能、发展文化艺术和体育卫生的职能，加强社会道德建设的职能，保障公民文化权利的职能，清除有害文化产品的职能等。
当今社会，政府机构改革的重点向服务型政府转变，突出了社会事务管理职能，尤其是文化职能。文化职能以满足社会公共需要为导向，表现得比以往任何时候都活跃，活动范围比以往任何时候都宽广。政府的文化之手已经成为引人瞩目的多面手。
（三）政府管理教育的职能
政府管理教育的职能是指政府依法对社会教育事业进行管理时所承担的职责及具有的功能。政府管理教育、发展教育的职责和功能往往表述为政府的教育职责或教育责任，它体现在国家和地方各级政府对教育系统进行的计划、组织、协调、管理、控制等一系列活动中。
政府教育职责或教育责任的主要内容有：根据国家教育法律，制定教育行政性法规，推出教育行政政策，明确教育方针、教育体制等基本问题，为教育发展营造良好的社会环境；为教育出资，按照法定数额进行教育投入，改善办学条件和学习条件；通过教育行政部门对教育进行必要的管理，具体的做法是实施教育法令、制定教育规章、编制教育计划和教育发展（改革）规划、审核教育经费、任用教育行政人员、视导和检查所属单位的工作、协调教育与其他部门等方面的关系。
政府履行教育职责或教育责任的手段多种多样，需要综合运用法律、政策、经济、行政等手段。
二、部分发达国家政府履行教育职能的主要形式
发展教育是世界各国开发人力资源、提升国民素质、促进知识创新的必由之路，大力发展教育已经成为各国政府的第一发展战略。
（一）美国政府的教育责任
19世纪末20世纪初，美国还是一个农业国。在之后不到一个世纪的时间里，美国一跃成为世界第一强国，这与美国政府重视教育发展，尤其是重视基础教育发展有着密不可分的关系。
1．视教育为立国之本
美国建国者们的共识是：愚昧是民主政治的大敌，教育是共和国家的命脉；政府应以教育为立国之本，大力提倡公民教育。美国第三任总统托马斯•杰弗逊认为：“在一个文明的国度里，如果一个民族期望成为无知的而又是自由的，这种期望不论过去和将来都永远不能实现。” 美国第四任总统詹姆斯•麦迪逊指出：“一个民众的政府而民众没有知识或者没有学得知识的手段，那它只是笑剧的序幕，或者是悲剧的序幕，或者可能二者兼有。”早期政府重视、支持教育，为以后的政府树立了榜样。
20世纪30年代以前，美国政府发展教育的重点是实际应用。从罗斯福政府至艾森豪威尔政府，都将教育的发展重点定位在基础研究。冷战期间，美国政府以国家安全的名义大力发展基础教育。60年代，联邦政府将教育的发展重点确定为高等教育，培养了一大批高水平的科学家和工程师，同期获诺贝尔自然科学奖的人数居世界第一。
近些年，美国政府顺应经济全球化的发展趋势，把科技和教育摆在 优先发展的战略地位，通过提高全体国民的素质和国家创新能力，使美国在激烈的国际竞争中保持领先地位。
2．颁布教育法
美国是法制健全的国家，社会生活各个方面都有法律规定，教育领域也不例外。
1785年，联邦国会在《西北土地法令》中要求，西北地区新建的城镇留出一个地段来办教育。这是联邦政府借助立法的手段支持教育的开始。1862年，联邦政府颁布《毛利法案》，将1743万英亩的联邦土地赠送了各州，建立了69所赠地学院，用来发展农业和工艺教育。1887年，联邦政府颁布了《海琪法》，为赠地学院的应用科研提供经费。1914年，国会通过了《史密斯-列弗法》，拨款资助“在人民中传播有关农业和家政的实用信息，并且鼓励对这些信息的利用”。与此同时，各州也先后制定了教育法、义务教育法等，用来推进教育的发展。
二战后，美国出台了系列教育法。1958年的《国防教育法》规定，联邦政府必须拨出10亿多美元专款改善教育状况，开创了由联邦政府直接拨款、全面扶持教育的先例。之后,美国还陆续出台了《国家文化补习法》、《教育委员会法》、《学生贷款改革法》、《国家教育进步评审法》等。1994年,美国国会还通过了《2000年目标:美国教育法》，授予联邦支持教育改革的立法动议权。
进入21世纪，布什总统于2002年签署了《不让一个儿童落伍法》，明确指出：“如果我们国家不能履行其教育每一个儿童的职责，我们就可能在许多其他领域失败。但如果我们成功地教育了我们的青年。那么许多其他的成功就会在整个美国和我们公民的生活中随之而来。”
3．财政拨款支持教育
美国是世界上教育发达的国家之一，高额的教育经费投入是其发达程度的重要标志。《国防教育法》等教育法律、法规明确规定了政府教育投入的法定责任，为美国的教育投入提供了重要的法律保障。
美国实行联邦、州和市地三级政府分担教育经费的基本模式，有利于各方根据自身的经济实力和总体规划，灵活机动地利用各自财力，共同致力于教育的发展。在三方投资中，州和市地政府始终占据着投资总额的大部分，两方合计占总经费的60％以上。
长期以来，历届美国总统及其政府在其施政实践中，都把教育投资置于国家支出的重要地位。在历年的国家总体（即联邦、州、市地政府三家平均）支出比例上，教育支出都居第二位，仅次于国防支出。如1989-1990年间，在联邦政府的拨款中，教育居第六位，占18%；在州和市地政府支出中，教育均居第一位，占35％。再如1999年，美国教育投入高达6350亿美元，占GDP的7.7%，为当年世界最高水平。
近十年来，美国教育经费投入主要用于基础教育，国家统包了中小学教育经费。以1991-1992年度为例，美国政府用于各级教育的总投资为4250亿美元，中小学教育经费为2610亿，占了61％。
4．实行地方分权的教育行政管理
美国的教育行政管理实行中央与州两级管理，特色是地方分权。联邦教育部机构简化、人员较少，主要起规划、指导和协调作用；50个州有各自独立的教育体系，各州政府根据本州法律制定教育方针、发展规划和政策措施，并自主地付诸实施以及进行各种教育改革。
各州大多设教育委员会，由10名委员组成，其中5名由该州有影响的公司、单位和学生家长推选，另5名由州长指定。教育委员会提名并投票选举产生一名教育专家组组长，组成公立学校办公室，相当于我国的教育厅、教育局，领导全州教育的业务工作。
多数州将权力授予学区。州议会有权制定本州的教育基本政策和法规；学区有权制定教育计划、教育预算，征收教育税，管理教职员人事，选定教材等。学区内设有学区教委，由有关各方代表组成，是本区域教育行政事务的决策机构。学区教委的执行机构为学区教育局，设教育局长，直接对学校实施行政领导。在地方教育行政机关与学校的关系中，强调学校办学的自主性。地方教育行政部门对学校的领导主要体现在：制定课程的质量标准，进行检查与评估，提出改革建议；根据学校办学的实际情况，确定拨款标准；校长的选拔、任用、考核和培训。
（二）法国政府的教育责任
18世纪的法国是欧洲启蒙运动的中心，一些有识之士将发展教育视为国家走向伟大的关键。1762年，卢梭在《爱弥儿》中指出，“没有比教学更为重要、光荣而且不会使人厌倦的高尚的职业了”。1763年，夏洛泰出版《论国民教育》，主张“教育只能依靠国家，因为教育的本质就是国家的事务”。1772年，爱尔维修在《论人的理智能力与教育》中提出“教育万能”论，认为完善的教育是改造社会的主要手段。这些思想为法国政府承担教育责任奠定了良好的思想基础。
1．将教育置于头等优先的地位
1789年法国大革命爆发后，新生的资产阶级政权就十分重视教育的作用。从执政开始，他们就积极酝酿建立新的国民教育制度，以取代旧的封建教育制度。拿破仑曾说：“在一个以确定的原则为基础的教育制度建立之前，一个稳定的政治国家的确立是不可能的。”他还说：“在我们的一切制度中，公共教育是最重要的。现在和未来，一切都得依靠它。”拿破仑帝国覆灭后，第二帝国在普法战争中战败，法国政府深信：“谁控制了学校，谁就能支配世界；谁控制了法国的学校，谁就能统治这个国家。”
第二次世界大战后，为了重振法兰西的雄风，历届法国政府一致认为必须用教育重振民族精神。1988年，法兰西第五共和国的第四任总统密特朗在《告法国人民书》中提出：“将来，国力更多地依靠智力而不是财力。因此，教育必须置于头等优先的地位。”法国政府规定：公民受教育的权利和机会均等；中小学实行学校、家长、学生合同制；设立“国家教学大纲委员会”，定期审查修改教育内容，改革学制，简化考试；加强教师队伍建设，鼓励大学毕业生从教，强化教师的继续教育；重视教育改革，强调教育、科研与企业发展紧密结合。
2．强调依法治教
法国政府十分强调依法治国和依法治教，注重运用法律武器，保障公民的受教育权利，促进教育管理的现代化。
从法国大革命开始到拿破仑执政前的十年间，法国提出或颁布的教育法案不少于25个。其中比较著名的有：1791年的《米拉波法案》，1792 年的《孔多塞法案》，1793 年的《雷佩尔提法案》等。这些法案总的目标就是要建立代表新兴资产阶级利益的国民教育体制，培养资产阶级共和国需要的合格公民。
拿破仑执政期间，主要颁布了三个教育法。1802 年，全国教育计划以法律形式颁布，规定“未经政府许可，不准开办中等学校”，高等学校原则上也由国家开办。1806 年和1808 年两个教育法的核心内容是建立“帝国大学”，规定“帝国大学全面负责整个帝国的公共教育”，“未经帝国大学首脑批准，不得在帝国大学之外成立任何教育机构或学校”。
1879-1886年，法国通过了一系列有关教育的法律。法律规定：不论家庭贫富以及家长是否愿意，凡7岁至13岁的儿童必须接受初等教育，超龄少年必须通过补习并参加初等文凭考试；小学完全免费，有关费用由地方和国家通过税收承担。
1968年，法国通过《高等教育指导法》，规定大学要协助推行终身教育，开设职业继续教育课程。1971年，颁布《终身教育法》，规定接受继续教育是劳动者的权利，所有劳动者都应均等地享有继续教育的机会；职业继续教育由国家、地方团体、公私立学校及企业共同负责。
从法国大革命以来，法国通过依法治教实现了义务教育的普及，提高了高等教育的质量，并在世界上率先推行了终身教育制度。
3．重视民族精神教育、终身教育和师范教育
法国政府从国家兴衰的高度重视爱国主义和民族自信心的教育。 费里政府将爱国主义教育放在学校教育的首位。当时，历史教科书《法国史》在中小学课程中占相当大的比重，对增强法兰西民族的自尊心和自豪感起了很大的作用。2007年5月，新任总统萨科齐要求新任教育部长把烈士的遗书列为法国高中生的必读作品。
法国是世界上率先实施终身教育的国家。早在法国大革命时期，法国政府就设想对全体法国人“通过终身的方式提供智力的、审美的、职业的、公民的及道德修养的教育”。1956年，法国政府在世界上首次提出了“终身教育”的概念，并阐明了终身教育的具体目标和方法。从1957 年起，法国多次通过有关法律，规定雇员的教育假。1968年的《高等教育指导法》规定，大学与需要实施职工职业继续教育的行政机关、企业、工会等签订合同，开设特定的职业继续教育讲座或其他形式的职业继续教育课程。1971年的《终身教育法》规定，职员享有带薪培训假和带薪教育假；企业每年必须拿出职业继续教育经费；国家拨款资助培训机构和有关团体，资助大学、地区和部门的职业继续教育，支付参加培训者的部分工资。
法国政府认为，教育成败的关键在教师，必须加强师范教育和教师队伍建设。国民议会直接任命法国各学科最为出类拔萃的人才担任巴黎高等师范学校教授，提高师范教育的水平。为提高师资水平，法国政府规定只有获得考试合格证书的人才有资格执教。与此同时，政府大幅度增加教育经费，使教师的工资待遇、社会地位都有了显著提高。
4．实行高度中央集权制的教育行政管理
法国属于中央集权制的国家，在教育行政管理上实行高度的中央集权制。法国政府强调，教育管理要统一，教育部要垂直管理基础教育。基础教育结构要全国统一，小学为五年制，初中为四年制，高中为三年制。初中分为适应阶段、中间阶段和专业定向三个阶段。高中阶段分为确定阶段和最后阶段。
地方教育行政部门的主要职责是制定中小学的教育规划，分级负责中小学的基建、日常教育经费投入和日常教学管理。地方教育行政分为大区、省和市镇三级管理。大区负责高中和一些专科学校；省负责初中；市镇负责小学和幼儿学校。
（三）英国政府的教育责任
英国是一个具有浓厚封建传统的国家。在相当长的一段时间内，教育被视为宗教教派活动或民间事务，英国政府不予过问。随着资本主义大工业的发展，英国政府从19世纪30年代起开始干预教育，在20世纪初形成了从中央到地方的教育管理体系，确定了由国家统一领导与地方分权并存的教育领导体制。与其他国家显著不同的是，英国政府履行教育主要是通过教育立法、财政补助和监督等手段，使教育逐步“国家化”。
1．18世纪末至19世纪末，政府开始干预教育
17世纪，英国资产阶级革命取得了胜利。从1833年起，英国政府开始干预教育，主要通过财政补助和监督等手段。
1870年，英国政府颁布了《初等教育法》，重申国家对教育的补助和监督。1880年，英国政府规定初等教育为强迫教育。到1891年，开始实现初等教育免费的规定。至此，英国初等教育制度基本形成并成为国家的专责。
在这一时期，由于国家的干预，英国学校神学与古典的内容有所减少，实科内容渐渐增多，教育有了显著的变化和发展，为工业革命的发展奠定了良好的思想基础和科学基础。例如，英国政府从1872年开始鼓励学校开设科学课程，对能开设三年自然科学课程的学校给予特别的补助，使一些技术类学校得以快速发展。
2．20世纪初至第二次世界大战前，政府使教育进一步国家化
1902年，英国国会颁布《巴尔福法案》。根据这一法案，各郡、市设立地方教育局，并通过资助进一步控制私立学校和教会学校。至此，英国形成了国会、教育委员会和地方教育局这样一个从中央到地方的教育管理系统，“国家教育”基本形成。同时，英国也确定了由国家统一领导与地方分权同时并存的教育领导体制，这是英国教育行政制度的一个特征。在该体制中，中央教育行政部门为联邦教育部，直接受教育大臣领导，管理全国的教育事业；地方教育行政部门为市(郡)教育局，接受教育部和市(郡)行政部门的领导，管理下属教育部门的事宜。
1918年，英国国会颁布了《费舍法案》，免除小学学费，禁止12岁前的童工，为2～5岁的儿童开办幼儿学校，把义务教育年限延长到14岁，使初等教育进一步普及。同时，该法案着重要求各地方当局大力发展中等水平的学校，广泛开办技术学校、艺术学校、商业学校、家事学校和工商业专修班等，使得英国的中等职业教育有了较大的发展。
3．二战后，政府承担起恢复教育的责任
第二次世界大战期间，英国教育遭到严重破坏。为了恢复教育、重建经济，英国政府于1943年发表了《教育改革》白皮书，建议法定的公共教育体系应该分成初等教育、中等教育和继续教育三个阶段。1944年，英国议会通过《1944年教育法》，亦称《巴特勒教育法》，规定了政府需要履行的教育责任。其主要内容有：（1）设立教育部为全国教育行政领导机构，加强国家对教育的控制和领导。（2）公立学校实行免费，并根据学生的年龄、能力和性向提供不同类型的教育。（3）教会学校纳入国家教育体制。（4）各类独立学校须在教育部注册、备案，并接受检查。（5）地方教育局的职责：为学生提供免费医疗、牛奶、午餐和其他点心，必要时包括衣、食、宿；为缺陷儿童提供特殊教育；为少数考入收费学校的学生支付学费，为公立学校学生提供生活补助费，为接受继续教育和高等教育的学生提供奖学金；负责组织青少年的业余文化娱乐活动；为2-5岁的幼儿提供学前教育；设立郡学院，为未满18岁的离校青少年提供非全日制教育等。
《巴特勒法案》为二战后的英国教育制度奠定了基础。之后，英国又有近20个教育法令和议会其他法令对其作了修正。其中，比较重要的有《伦敦政府法》、《地方政府法》、《就业和培训法》等。这些教育法令和议会法令在组织安排和财政安排上进一步明确了政府的教育责任。在1920年，英国中央政府负担的教育经费占50％，地方税收支付教育经费占42％，学费与捐赠仅占8％；到1965年后，中央政府负担教育经费升至60％，地方税收支付教育经费降为36％，而学费及捐赠减少到4％。
在教育“国家化”过程中，英国建立了非常健全教育法规体系。联邦议会颁布的全国性教育法规有20多种，地方议会和政府还制定了一系列教育法规、政策，几乎覆盖了教育管理领域的各个方面。因此，英国政府对教育的管理行为明显呈现出有法可依、有章可循、按章办事、有条不紊的特点。
（四）日本政府的教育责任
《日本第一》的作者、美国哈佛大学教授弗格尔认为，日本国土狭窄、资源贫乏，之所以能在百年间一跃成为经济、科技和文化强国，重视教育是首要原因。政府完善立法、加大投入、推行教改，使日本教育发展成就震惊世界。
1．确立教育优先发展观
早在明治维新时期，日本政府就提出“文明开化”、“殖产兴业”和“富国强兵”的目标，教育被视作推进经济发展的工具。
二战后，日本经济一度陷入困境，但朝野上下一致认为，优先发展教育、开发人力资本是战后摆脱经济困境的关键。为此，日本政府不惜舍弃其他为代价优先实施教育改革，全面引进美国的教育思想和教育制度，废除战前军国主义教育体制，加强教育集权，完善教育立法，增强全民投身教育改革的责任意识，使战后教育很快步入全新的民主化和法制化轨道。
2000年，日本提出“教育立国”和“科学技术创造立国”的目标，发誓要把教育改革作为内阁“最重要课题”。
2．完善教育立法，依法落实教育优先发展战略
日本重视教育立法，主张依法办教育。在宪法指导下，1947年3月，日本国会通过了规范日本教育的根本性大法《教育基本法》和《学校教育法》，并相继出台了《教育委员会法》和《文部省设置法》等一系列教育法规，实现了中央与地方办学体制的改革。同年出台《财政法》，第二年出台《地方财政法》，之后相继出台近40项教育财政法律、法规。
日本教育法律体系有两个基本特点：一是有一个起统辖规范作用的《教育基本法》，二是全面而具体。“全面”指对中央到地方的各级教育行政机构都作了法律规定，如《文部省设置法》、《文部省组织令》、《地方行政组织经营法》、《临时教育审议会设置法》等。“具体”指关于教育行政机构职责的规定十分细致。以《教育基本法》及有关法律为依据，日本各类教育法律涵盖了教育行政管理、教育改革和发展、教师、教育财政等方面，包罗了宏观与微观、指导与服务等领域。目前，仅日本文部省颁布的教育法就有200多部，教育立法的多与细堪称世界之最。
健全和完善的教育法律法规，保证了日本政府、学校和教师有法可依、有规可循，形成了良好的法制运行环境，保证了教育质量的提高和教育目标的实现。
3．保障教育投入，实现“一本万利”的收益
日本政府认为，教育投资是一本万利的“生意”，可以提高劳动生产率。日本高比例、高增长的教育投资水平居世界前列，教育费用占国民收入的比重居世界第一位。1960年至1975年，日本教育经费占国民总收入的比重增加了近十倍，1978年达到了8.4％。1970年至1982年，日本国民收入年均增长11.7％，公共教育投资年均增长15.8％。即使在经济发展的低速或停滞时期，教育费也保持了较高的增长率。
日本教育经费投入由国家单独立项或者设立独立部门立项列支，并依靠专门的教育投资法律、法规予以保障。从1952年至1974年的二十几年间，日本先后制定了《市镇村立学校人员工资承担法》、《义务教育国库负担法》、《义务教育诸学校设施费用国库承担法》，《国民学校特殊帐户法》、《学校供食法》、《边远地区教育振兴法》、《关于国立和公立义务教师工资等特别措施法》等十多项法律和法规。
4．理顺关系,明确教育责任
日本教育基本上分三个层次，即中央政府的文部科学省，都道府县和市町村。借助教育立法，各级部门各操其事，恪守其职。
以基础教育为例。日本的基础教育基本上由市町村政府负责。但是，中央政府制定基础教育大政方针，决定教学内容、颁布教学大纲、提供教科书，使全国的基础教育基本上保持一个比较齐整的水平。同时，国家还负担义务教育学校教职员工的人头费开支，避免了因各地经济发展不一而造成的不公平。对于经济发达、财政实力雄厚的地方，国家少补或不补，以此来调节各地的教育经费，保证教育质量。
5．积极推进教育改革，提高国民素质
二战后，日本政府在财政极端困难的情况下，坚持实行小学和初中的义务教育，并免费为小学生和初中生提供餐点和教科书。1947年，日本政府把义务教育增加了三年，为提高国民文化知识水平、改善国民素质发挥了重要作用。
进入 80年代以后，日本政府把教育改革的目标确定为充分发挥个人才能、丰富人的精神世界和建立终身学习网络，突出教育的灵活性、个性化和特色化。这场教育改革历时20 年，为日本教育发展拓展了新空间。同时，政府还强调要增强文部省的政策指导职能和地方教委的活力。在中曾根内阁和桥本内阁的共同努力下，日本政府通过临时教育审议会、中央教育审议会等各种审议机关提出具有指导性的政策，对各种教育制度进行了修正。到了21世纪,成立了教育改革国民会议, 推动新世纪教育改革的进程。
第二节 我国现行体制下政府管理教育的职能
一、我国现行体制下政府职能的主要特点
政府职能是随着社会经济、政治形势的发展而不断变化的。建国以来，为适应现实社会的发展需要，我国政府职能经历了数次改革。
（一）改革开放前政府职能调整的主要特征
1．政府职能调整受传统经济政治体制的制约
在建国初期，我国依据原苏联的理论和实践，建立了以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的经济政治体制，强调政府特别是中央政府的统一安排。这种体制决定了我国政府职能的范围和内容十分广泛，政府作用于社会的各个层面，事无巨细、大包大揽。从建国到1978年间，尽管我国政府职能有了几次较大规模的改革，但并未发生实质性的变化。
2．政府职能调整主要是在政府系统内部进行
一是纵向职能调整，即在中央政府与地方政府之间调整配置。1956年，中央向地方下放权力，把以中央部门为“头”的条条管理为主改为以地方的块块管理为主；1960，中央将下放给地方的权力管理权限上收；1970年，中央向地方下放管理经济、企业的权力；1975年，中央上收部分经济管理权限。
二是横向职能配置，即在政府各部门之间调整配置。例如，在1955年中央一级的机构精简中，初步划清了各部门的业务范围，拟定了部门组织简则和工作细则。在此基础上，对一些不合理的机构进行了调整。
3．政府职能调整主要表现为机构变动、职权调整和管理方式改革
首先，政府职能调整表现为机构变动。据统计，从建国到1978年前的29年中，我国政府机构只有5个年头基本稳定。以国务院经济管理部门为例：1954年设35个，1956年增加到50个，1959年减为36个，1965年增加到53个，1970年减为21个，1977年又陆续增设了20多个。
其次，政府职能调整表现为职权调整。在改革开放前，我国政府职权调整经历了多次反复，主要是调整政府的经济管理权限。当管理权限过于集中时，就进行适当的分解和转移；当管理权限过于分散时，就进行必要的合并和集中。
再次，政府职能调整表现为管理方式改革。为消除单一的行政手段管理经济所产生的各种弊端，我国在20世纪60年代进行了托拉斯的改革尝试，试图按经济办法来管理经济和企业。相应地，国务院职能重心从日常具体业务的管理逐步转向长远规划和年度计划的制订，方针政策的执行检查，协调各托拉斯之间的关系等。
（二）改革开放以来政府职能调整的内容和特点
改革开放二十多年来，在邓小平理论的指导下，我国政府职能进行了重大改革与调整，主要包括以下几个方面。
1．调整政府职能结构，实现政府职能重心位移
1979年,党的十一届三中全会作出把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的重大战略决策。在这一战略决策指引下，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变，即由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能。二十多年来，历届政府都把发展经济置于中心地位，并在《政府工作报告》中反复强调政府工作要以经济建设为中心。
2．改变政府管理方式，提高政府管理效率
改变政府管理方式主要表现在两方面。一是改变行政审批方式，使政府从繁忙的审批事务中解脱出来，使政府由原来的微观管理、直接管理、部门分割管理转变到宏观管理、间接管理、大行业管理上来。二是改变单纯以行政手段管理经济的方式，开始更多地运用经济手段和法律手段，并让行政手段在一定范围内发挥作用。
3．划分管理权限，调整政府行政权力结构
调整政府行政权力结构包括对政府系统内部和外部关系两个方面。其一，调整中央与地方、上级与下级政府之间的权力关系。在经济体制上，进行了以分权为导向的改革；在政治体制上，进行了以党政分开为导向的改革。这些改革使地方与下级政府在财政、行政和政治上获得了一定的自主权。其二，调整政府与国有企业之间的权力关系。调整的基本原则是政企分开，生产经营权基本下放给企业，同时加强对国有资产的监管。其三，调整政府部门之间的权力关系。重新划分了综合经济部门之间、综合经济部门与专业经济部门之间、非经济部门之间的权力。
4．适应经济体制改革需要，把政府转变经济职能放在突出位置
1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，第一次全面系统地论述了政府转变经济职能的问题，具体规定了政府管理经济的主要职能。相应地，1988年的国务院机构改革及之后的地方机构改革试点，就以转变政府经济职能为中心进行。1992年，党的十四大明确提出，政府职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；1994年的《政府工作报告》指出，政府的主要职能是搞好宏观调控、综合协调和社会管理。与之相适应，1998年的国务院机构改革方案明确提出，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。
（三）当前政府职能调整的趋势
随着我国经济体制由计划经济向市场经济转轨,行政管理体制由全能型向有限型转型, 政府职能也正由经济建设型向公共服务型转变。
党的十六届三中全会明确提出：适应社会主义市场经济体制的政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。“在这四项职能中, 公共服务是现代政府的主要职能, 而且从根本上说, 经济调节、市场监管和社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务。”
党的十七大报告进一步指出，要加快行政管理体制改革、建设服务型政府，着眼于推动科学发展、保障和改善民生，加大机构整合力度，探索职能有机统一的大部门体制。党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，提出要遵循精简统一效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，建设服务型政府，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。
可见，建设公共服务型政府是当前政府职能转变的趋势。
1．政府公共服务职能的内涵
公共服务型政府是指按照社会和公众的意愿和需要提供公共物品和服务的政府，其根本的目标是公众满意。它不仅强调政府职能以提供公共服务为主，更强调公共服务的提供要按照公众的意愿。政府的公共服务职能是指政府直接或间接提供公共物品和服务以满足社会和公众需求的职责和功能。
什么是公共物品？美国著名经济学家萨缪尔森认为，公共产品是“指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品的消费的产品，私人物品的总消费等于所有个人的消费量的总和，在公共产品上，个人消费等于集体消费”。 什么是公共服务？当政府是公共服务型政府时，其所作所为都是提供公共服务；当公共服务与经济调控、市场监管、社会管理等职能相提并论时，公共服务只是政府的主要职能之一；从更狭义的层面理解，公共服务可以看作公共物品的衍生物，具有消费的非竞争性、非排他性和效用的不可分割性。
公共服务政府的基本职能是为社会和公众提供公共物品和公共服务, 而且应只限于这一范围内。政府职能如果超出范围, 介入私人物品的生产, 不仅会造成生产的低效率和社会资源的巨大浪费，还会破坏市场竞争的公平性、侵犯社会成员的财产权等基本权利。
多年来的计划经济体制惯性和思维定势, 使我国政府职能的内涵大大超出了为社会提供公共物品和公共服务的范畴。我国政府不仅生产公共物品、提供公共服务,还直接参与私人物品的生产，存在着严重的越位( 投资于私人物品) 和缺位( 公共物品供给不足)。为此，政府不仅要转变职能重心，强化公共物品的生产和公共服务的供给,更要从私人物品的生产中退出。
2. 公共服务型政府的主要职能
（1）提供公共制度
公共服务型政府是秩序化的政府，必须为人们和社会提供社会秩序制度，也就是要制定一个权威的制度框架或者制度模式。制度供给的内容非常多，如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、教育制度、社会保障制度等。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。
（2）提供公共政策
政府从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展等问题制定的政策就是公共政策，如环境保护政策、社会保障政策、义务教育政策、金融政策、财政政策等。在基本制度已经确立以后，政府的主要服务就是提供良好的公共政策。
（3）提供公共产品
公共物品的非竞争性等特征决定了不能通过市场解决，而只能由政府来提供。比如大江大河的整治、桥梁的建造等, 如果由非政府力量供应, 要么供应不足, 要么利用不足。再如国防、立法和司法等, 如果由非政府力量来提供, 可能成为少数强势集团谋取私利的工具, 从而损害大多数人的利益, 危害国家安全。
（4）提供公共服务
公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给、如何制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。政府提供的公共服务主要有国防服务，公共安全服务，邮政、电信、民航、铁路服务，水电气服务，公共环境服务，公共科教文卫服务，公共交通服务以及社会保障服务等。
3. 公共服务型政府的特点
公共服务型政府是以人为本的、有限的法治型政府，职能集中在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上。
（1）公共服务型政府体现为民服务的宗旨
公共服务型政府不是政府本位、官本位的政府，而是社会本位、民本位的政府。其主要特征有：一是政府决策的公众参与。政府提供什么公共服务、怎样提供，都以公众意愿作为第一价值取向，并具备了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务以社会评价为主，以服务对象评价为主。
（2）公共服务型政府是有限政府
有限政府即政府行政的有限性，介乎全能政府与无为政府之间。其有限性包含三方面内涵。第一，能力限度。即政府应具备管理市场、服务社会和社会责任的能力。第二，效率限度。在市场调节机制、社会组织和政府行政具有同等调节能力的条件下,效率最高的主体为调节主体。第三，合法限度。如果市场机制、社会组织与政府行政能力相当,为满足公众需求所付的成本都较低时,应以合法性与公正性为原则确定调节主体。
（3）公共服务型政府是法治政府
在国家相关立法中，必须明确政府公共服务的职责，为公共服务提供制度性保障。同时，借助法律和规章的实施，对政府公共服务行为进行规范和监督，保障政府履行法定责任。
4. 构建公共服务型政府的基本原则
（1）分权原则
分权原则有三大要求。首先，政府、市场和其他社会组织之间合理分权，使权利科学定位、准确归位。其次，科学分解职能、权力下放，扩大地方政府、市场和其他社会组织的自主权。再次，通过制度和体制创新，使社会公众切实享有政治、经济、社会事务参与权和管理权。
（2）法治原则
法治原则要求政府建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构或规范行政审批制度，实现服务的政策、手段、程序法治化。
（3）责任原则
责任原则要求政府建立一套完整且有制约机制的服务责任体系，使社会公众能够有效监督政府，真正实行民主行政和责任行政。行政服务责任体系由经济、政治、法律、道德等方面的责任制度构成。
（4）效能原则
效能原则要求政府以尽可能高的效率、尽可能少的成本完成行政工作。政府不仅要追求可以量化的服务成效，更要追求能够使经济、社会、自然可持续协调发展的服务功能。
（5）竞争原则
竞争原则有两层内涵。一方面，存在着政府与市场、社会公众之间的竞争关系。现代市场经济体制要求还权于市场和社会公众，还利于民。另一方面，存在着区域政府之间的竞争关系。恰当地引入企业经营管理理念，政府通过服务、推动并参与竞争，可以更好地履行公共服务职能。
二、管理教育的责任是我国政府公共服务职能的重要组成部分
党的十七大报告提出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。党中央再次强调了，办人民满意的教育是政府义不容辞的责任。
（一）我国政府履行教育责任的必要性
1．社会主义国家性质决定了政府必须承担教育责任
马克思主义政治学认为，国家性质决定国家职能的性质。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家机构必须按照全心全意为人民服务的宗旨，遵循让人民满意的原则。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础，享受教育权、享受公平的教育、享受优质的教育是民众的共同愿望，是重要的民生问题，是政府必须承当起的责任。
2．教育的自身特性决定了政府必须承担教育责任
教育具有私人产品的特点。人们接受教育可学到知识、提高能力。从长远的角度看，教育提高了个人在未来社会活动中的竞争力。这是一种内部收益，为受教育者所拥有。从这一角度看，教育产品具有竞争性和排他性。同时，教育产品的外部性很强，具有积极的公益性，这就是它的公共产品性质。教育产品在给受教育者带来利益的同时，还有相当大的一部分利益通过教育者“外溢”给了社会。因此，教育既具有私人产品的属性，又具有公共产品的属性，被称为准公共产品或混合产品。
在教育这个“产品”中，义务教育是纯公共物品，不具竞争性，对全社会具有较大的外部经济性，无疑属于政府职能和财政供给范围。在国际社会，义务教育是基本人权、是免费的，政府对于义务教育的发展负有不可推卸的政治责任，对于义务教育的投入是必须的、强制性的。义务教育之外的其他教育，是准公共产品。例如，高等学校尤其是公立高等学校，政府是投资主体。
（二）我国政府履行教育责任的主要手段
1．教育法律手段
目前，我国政府管理教育的方式要从直接管理变为间接管理，从微观介入变为宏观调控，从经验管理变为科学管理。因此，教育管理手段应从单一的行政指令变为经济、行政、法律等多种手段的结合。
我国教育法制的建设从上个世纪八十年代起步，至今已颁布了一批重要的教育法律、法规。1978年以来，我国先后制定了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》、《教师资格条例》及《中华人民共和国高等教育法》等法律和10多项教育行政法规。此外，国家教育部在其职权范围内发布了200多项教育行政规章。这些法律、法规有利地促进了各地、各级、各类教育的发展。
同时必须看到，我国仍存在单靠教育政策、甚至“人治”来管理教育的做法，一些教育法律、法规在实施方面仍存在许多问题，有法不依、违法不究所造成的“半途而废”现象并不少见。“法律的生命在于执行”，否则有法等于无法。因此，要实现从教育法制到教育法治的转变，使已有的教育法律、法规发挥应有的作用。
教育法制是指整个教育法律、法规体系，它解决“有法可依”的问题。教育法治是指教育法制的执行，它解决“有法必依、执法必严、违法必究”的问题。教育法治包含诸多法的价值要素，如法律主权在民、法律面前人人平等、依法行政、程序正当等。这些都是教育法制的价值追求和当然目标。由于教育同社会各个方面联系比较复杂，在用法律手段等处理教育关系时，往往存在着执法主体不明、监督不力的现象，这就更需要教育法治的规范。
2．教育政策手段
为了推进教育的良性发展、满足受教育主体的发展需要，国家需要根据教育形势的变化及时制定相应的教育政策。从20世纪80年代开始，我国先后颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等。借助这些教育政策，国家正在逐步解决我国由教育大国发展为教育强国、巩固提高义务教育、实现各类教育协凋发展、建构终身教育体系和学习化社会、改善处境不利地区人群的教育环境和条件等问题。
3．教育投入
《中华人民共和国教育法》规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。“国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例应随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，“各级人民政府教育财政拨款增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。
目前，我国教育经费来源包括：国家财政性教育经费，社会团体和公民个人办学经费，社会捐赠、集资办学经费，学费、杂费以及其他教育经费。其中，国家财政性教育经费又包括：预算内教育经费，各级政府征收用于教育的经费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育经费，以及其他国家财政性教育经费。
这些年来，国家财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例比较稳定。2000年，占2.87%；2001年，占3.14%；2002年，占3.32%；2003年，占3.28%；2004年，占2.79%；2005年，占2.82％；2006年，占3.01%。同时，政府预算内教育经费投入的增长既快于教育经费总规模的增长，也快于财政性教育经费的增长。上世纪90年代以来，我国预算内教育经费占财政支出的比例稳定在14%左右。从1995年到2004年，全国教育经费总额由1878亿元增加到7243亿元，增长了2.9倍，年均增长16.2%。其中，国家财政性教育经费从1412亿元增加到4466亿元，增长了2.2倍，年均增长13.6%；预算内教育经费，从1995年的1028亿元增加到2004年的4028亿元，增长了2.9倍，年均增长16.4%。
4．教育行政管理和监督
长期以来，我国教育行政管理体制的特点是中央高度集中，各级政府的教育管理权力和教育责任缺乏必要的法律划分，脱离了各地经济和社会发展不平衡的实际，束缚了地方政府和人民群众发展教育事业的积极性。在教育行政权的行使上，主体分散，政出多门，教育行政部门以外的其他行政部门承担了大量的教育行政管理职能，教育行政部门难于做到统筹规划和管理。1995年，《中华人民共和国教育法》对我国教育行政管理体制中的重大问题作了明确规定。
首先，我国教育行政管理体制实行“分级管理、分工负责”的原则。“分级管理”指不同层级的人民政府依法对教育负有不同的管理职能；“分工负责”指在同一级政府内，教育、计划、财政、人事等部门根据不同的职能分工，对教育事业发展有不同的管理责任。
其次，中央和地方在教育事业上的管理权限和责任有原则划分。我国中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。地方政府统一规划和管理中等及中等以下教育，承担组织各方面力量发展中等及中等以下教育的主要责任；中央主要进行宏观管理，如制定国家教育教学标准、审定通用教材、组织督导评估以及利用经济手段进行调控等。我国高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府统一规划和管理。地方各级政府统筹管理区域范围内的职业教育和成人教育。
从法定教育责任划分情况看，我国实行以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育以地方政府办学为主；高等教育以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主，社会各界广泛参与办学；职业教育和成人教育实行在政府统筹管理下，主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。
第三，不同层级的教育行政部门各司其职。教育部是国务院教育行政部门，是中国教育事业的最高行政机构，负责贯彻国家的教育法律法规和政策，制定宏观教育政策，统一部署和指导教育体制改革，协调中央各部门有关教育的工作，统筹整个教育事业的发展。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作，是区域内教育行政权的主体，享有“主管”教育事业的法律地位。其他教育行政部门根据同级政府的授权，在各自职责范围负责有关教育工作。如教育督导作为教育行政监督环节，通过履行监督、检查、评估、指导职能，督促各级政府依法履行教育责任、各类学校贯彻党的教育方针等。
第三节 我国县级政府管理教育的职能
县域是我国的基础行政区域，它的机构齐全、功能完备，具有独立性和完整性。它是中央政府、省级政府与乡镇、村联系的中间环节，是城乡之间的结合部，是整个国民经济和社会发展的基础层次。我国现有2000多个县级区域，是最为稳定的行政层次和较为稳定的社区单元。县级政府职能是国家职能的直接投射和缩影，是实现国家职能的基础。
一、我国县级政府的职能
（一）我国县级政府职能的主要问题
在高度集中的计划经济体制下，县级政府是区域内无事不可的万能者，集市场、政府、服务于一身，事无巨细、样样包办，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事。而那些应该由政府办的事情，如基础设施的建设、社会保障机制的设立、市场经济秩序的维护、全民义务教育的推行，却推给了企业、社会，甚至是个人。县级政府职能存在着缺位、错位或越位的现象。概括起来，突出地表现为四方面的问题。
1．重行政控制，轻公共治理
县级政府留恋或习惯于管制，“红头文件治天下，只与官知不与民晓 ”。无论是1958年的“大跃进”，还是上个世纪90年代“普九”达标的深刻教训，都是管制型政府的结果。不少县级政府习惯“为民作主”，习惯扮演“领导”而不是“指导”的角色。
2．重权力，轻责任
一些县级政府官员或管理人员仍然固守着“权力本位”的观念和行为模式，政府责任理念淡薄。在其位，不尽其心；有其权，不尽其力。现实中，官僚主义、部门利益、与民争利的现象比比皆是。
3．重管理，轻服务
某些县级政府奉行“领导就是开会，服务就是收费”，为基层服务、为百姓服务、为弱势群体服务的意识以及服务政策、服务手段等，都不适应市场经济发展的需要。
4．重经济指标，轻人文指标
有些县级政府的价值取向存在着GDP至上的倾向，一手硬、一手软，将主要精力放在经济建设方面，对社会性公益事业重视不够，在解决民生问题和文化、政治建设方面严重“缺位”。
上述问题的原因是多方面的。既有历史的，又有现实的；既有来自外部的，也有来自内部的；既有观念上的，也有体制上的。要充分发挥好、履行好县级政府的职能，需要多角度调整、准确定位。
（二）县级政府的职能定位
在总的原则上，县级政府的职能与省级政府、中央政府的职能具有一致性。同时，作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府，它的职能与省级政府、中央政府的职能又存在明显区别。在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的过程中，县级政府职能具有其特殊性。
1．构建“民生政府”
在当前和今后一个时期内，县级政府工作的主旋律是关注民生、尊重民生、保障民生、改善民生、造福民生。在一定程度上，县级政府要淡化经济职能，强化社会职能，把更多的财力、物力、人力投入到解决民生问题之中。树立“民生本位”、“以民为本””的行政理念，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题置于突出位置。如更充分的就业，更公平、更均衡的教育，更惠民的看病，更完善的社保，更优质的环保，更平安的环境等。
2．构建服务型政府
县级政府的首要职能应该是公共服务。在当前，县级政府需要重点解决公共服务均衡化的问题，调整好三个不合理的结构。其一，调整“梯次结构”。即在整个公共服务投入中应形成合理的梯次结构，优先为社会成员提供“一般性”服务，优先满足基本需要，而不是“奢华性”服务。通俗地说，就是先“雪中送炭”后“锦上添花”。其二，调整“比例结构”。即在城乡公共服务投入中应形成协调的比例结构，调整目前明显倾斜于城市而忽视农村的结构，重点解决农村公共服务滞后的问题。通俗地说，就是先“农村”后“城市”。调整中，尤其要关注教育，使城乡义务教育基本均衡发展。其三，调整“内外结构”。即在政府自身与社会公众的利益关系上应形成“先外后内”的合理结构，优先满足社会公众的需求。
3．构建改革型政府
县级政府转变职能的过程就是自我革命的过程，是调整政府自身利益与公众、企业、群众利益的过程。深化改革，健全体系，当务之急是尽快改革财政体制，建立公共财政体制，大大提高公共支出在财政总支出中的比重，提升县级政府公共服务的总体水平。目前，不少县级政府公共支出还带有浓厚的“建设财政”色彩。为此，县级政府要把生产投资型财政转变为公共服务型财政，将财政支出重点转向公共卫生、教育、社会保障和公共基础设施建设等方面。
4．构建实绩型政府
县级政府应该有理性的政绩观，办实事、讲实效、求实绩。在实践中，要理性地处理好以下几个问题。一是让谁满意？正确处理领导满意和群众满意的关系，做到上不愧党、下不愧民，并真正造福于民。二是应当干什么？科学的、理性的政绩观应表现为具有发展民本经济的能力，能使广大群众的聪明、智慧发挥出来，使他们成为经济社会发展的基本动力与主体。三是账怎样算？正确的“政绩观”必须算一笔综合效益账，既包括经济效益、社会效益和生态效益，又包括短期效益和长远效益，还包括全局效益和局部效益等。
二、我国县级政府管理教育的职能
（一）我国县级政府承担着大部分的教育责任
1．我国县级政府履行教育责任是国情的需要
我国是世界上人口第一大国，占世界人口总数的22%。据专家统计，我国目前有中小学生2亿多人，是世界上生源最多的国家，发展教育的任务十分艰巨。作为一个发展中国家，广大人民的教育需求与经济发展水平的矛盾比较突出。目前，我国教育资源相对不足，特别是广大农村、边远地区和山区严重不足，不能满足社会对教育的需求。中西部地区的许多中小学条件简陋、经费不足，只能维持最基本的教学活动，有的甚至因经费困窘而难以维系，许多适龄儿童无法享受良好的教育；教师的工资待遇、医疗保障等问题成为难点。
十一届三中全会以后，党中央高瞻远瞩地提出要“把发展科学技术和教育事业放在首位，使经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”，确立了“科教兴国”和“教育优先发展”的基本战略。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，要强化社会管理和公共服务职能，将公共教育事业的发展上升到构建社会主义和谐社会高度予以重视。
百年大计，教育为本。那么，如何发展教育？社会主义的国家性质决定了办教育的主要责任在政府，必须办人民满意的教育。近几年，我国不断扩大地方财政自主权，中央财政还加大了对地方财政的转移支付力度，这决定了发展基础教育,特别是义务教育的责任主要在地方政府。教育经费投入的增加、办学条件的改善、教师结构的调整和工资待遇的提高等问题的解决，主要靠地方政府调整财政预算支出结构、提高教育支出比例等实现。
在经济欠发达地区，政府发展教育的任务很艰巨，即使一些发达地区，也存在教育投入相对不足、优质教育资源不能完全满足社会需求、城乡学校办学条件存在较大差异、教育优先发展的环境需要进一步优化等问题，这些问题都需要县级政府进一步履行教育职责，加大教育投入，扩大和优化教育资源，改善办学条件来解决。
2．县级政府履行教育责任是教育管理体制的需要
追溯历史可以清晰地看到，早在秦代，“县”已经成为我国最重要的基层行政单位。两千多年来，我国的行政管理体系都建立在“县”的基础上。分析教育现状必须客观地承认，我国中等及中等以下教育的重心和主体在县一级行政区域内，义务教育基本由县级政府管理。也就是说，县级政府主要担负着管理中等及中等以下各类教育的重要责任，承载着中国教育的大半个江山。
1985年5月，我国实行教育体制改革，明确了基础教育的管理体制是“分级办学，分级管理”，“基础教育管理权属于地方”。1986年4月，《义务教育法》规定， “义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。2001年6月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理，以县为主的体制”，并规定了省、市、县、乡各级政府办学与管理的具体责任。2006年6月，新修订的《义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”至此，我国以“以县为主”的教育管理体制以法律的形式确定下来。
“以县为主”的教育管理体制意味着除大政方针和宏观规划由中央制定外，发展区域教育的具体规划、政策和制度的制定和实施，以及对学校的领导和管理都由地方政府负责。十多年来，“两基”工作的成功实践已雄辩地证明了：教育优先发展的战略地位能否真正落实、教育法律和法规能否真正执行、教育方针和政策能否认真贯彻、整个教育事业的根基是否稳固扎实、教育改革发展的进程是否健康有序，从根本上说都取决于地方政府尤其是县级政府对教育的重视程度和工作水平。今后，“两基”的巩固提高、教育改革的深化发展、素质教育的全面推进以及教育现代化工程的启动实施，仍然主要依靠县级政府的投入和管理。
3．县级政府履行教育责任是教育改革发展的需要
党的十五大明确提出了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，并写入了宪法，标志着我国社会主义民主与法制建设进入了崭新的阶段。推进依法治教，是实施依法治国方略的重要组成部分，是落实科教兴国战略、保障教育事业健康稳定发展的前提，是建立现代教育制度根本要求，是当前教育改革发展的方向和趋势。
改革开放以来，我国颁布了《教育法》等一系列教育法律、法规，教育法制框架体系基本形成，为各级政府管理教育工作提供了法律依据，解决了“有法可依”的问题，标志着我国进入全面依法治教的新时期。
（二）我国县级政府履行教育责任的主要内容
县级政府必须履行的教育责任内容很多，主要包括：县域教育规划，依法增加教育投入，促进义务教育均衡发展，加强教育行政管理，改善教育环境等，为经济建设和社会发展提供强大的人才和智力支撑。
1．县域内教育规划。
县域内义务教育的整体规划和发展，普、职、成教各块教育的发展及相互沟通，农科教结合的有关问题及思路等。尤其值得关注的是，据有关学者预计，在未来的20―30年内，我国人口有四分之一要进行迁移，形成象长江三角、珠江三角和环渤海经济区一样的经济发展区，这是一个大国的发展必然趋势，也是世界规律，象日本、美国等。从我国情况看，人口规模和人口迁移的高潮双重叠加，向东地区转移。江苏是我国人口集结区，应及早做好应对措施。外来人员子女入学问题应及早采取措施，完善办法，拿出本地的未来的发展规划。
2．依法增加教育投入。教育经费是教育事业又好又快发展的重要基础。县级政府依法多渠道筹措教育经费，规范教育收费行为，加强教育经费管理，用足、用好有限的教育经费，才能有效促进教育事业的健康发展。
县级政府依法增加投入的职责有：按照建立公共财政体制的要求，调整县级财政支出结构，将教育事业所需经费单独列项、纳入预算、优先安排，并依法向同级人民代表大会或其常委会专题报告教育经费预算、决算情况，接受其监督和检查。将中小学教师工资全额纳入本级财政预算，按照省级人民政府核定的教职工编制和国家统一规定的工资标准，按时足额发放。建立和完善义务教育经费保障机制，义务教育经费全额纳入县本级财政预算，按照省级人民政府确定的定额标准，统筹安排生均公用经费并及时足额拨付，确保学校正常运转；建立义务教育学校预算管理制度；设立“中小学公用经费专户”；规范教育收费行为；教育的拨款高于财政经常收入的增长，生均预算内教育事业费逐年增长，不低于省或市规定的基准定额；按省规定足额征收“两附加一金”，并严格用于改善办学条件等；建立完善校舍定期勘察、鉴定工作制度，将维护、改造和建设农村中小学校舍纳入社会事业发展和基础设施建设规划，把所需经费纳入政府预算；建立有效的保障和监督机制。鼓励和引导社会各界和人民群众捐资助学。建立对贫困地区和贫困家庭子女义务教育帮扶制度。安排使用上级转移支付资金时，优先保证教育经费支出，确保上级拨付的专项教育资金按时足额拨付到位，严禁截留、挤占和挪用各种教育经费。
扶持与奖励民办教育发展。《中华人民共和国民办教育促进法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育事业实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”第七章分别从多个方面规定了政府及相关部门和社会各方面对民办教育的扶持和帮助。第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出资、专注闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”第四十六条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”第四十七条规定“国家对向民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠，并予以表彰。”第四十八条规定：“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”第五十条规定：“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。”一方面，从整治环境入手，为民办教育发展创造坚实的硬件环境。另一方面，制定优惠政策，创造了良好和谐的软环境。
3．推进义务教育均衡发展、个性发展。
在很长的一个历史时期内，我国乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任，出现了很多问题。一是许多地方乡镇财力有限，难以支撑义务教育发展，学校必要的办学经费得不到保障，也加重了农民的负担；二是难以对教师队伍实行有效管理，教师素质参差不齐，教学质量得不到保障；三是难以统筹安排教育资源，办学效益得不到提高。
为了改变这种现状，推进我国义务教育的健康发展，国务院于2001年作出了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育新体制。2002年，国务院办公厅在《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中规定并划分了各级人民政府的责任，进一步强调县级人民政府对农村义务教育负有主要责任。
实行 “以县为主”的管理体制，县级政府的教育责任概括起来主要是三个方面：第一，统筹规划责任。即全面规划农村义务教育的发展，因地制宜地逐步调整农村中小学布局，整合优质教育资源，促进义务教育均衡发展，保证义务教育阶段适龄儿童少年按时入学。第二，经费保障责任。即通过调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金，做好“三个确保”工作。第三，教育管理责任。即核定学校的教职工编制，负责配备学校领导班子，对教职工进行选拔、任用、调配、培训和管理；指导农村中小学教育教学改革和发展，全面实施素质教育，统筹普通教育、职业教育和成人教育的发展，推进农科教结合。
“以县为主”的管理体制把教职工工资发放、人事管理、教育教学管理、学校建设等职责从乡镇上收到了县，可以说县级政府的责任重于泰山。在推行农村费税改革和完善农村义务教育管理体制过程中，如果县级政府不能切实履行其教育职责，就可能造成义务教育经费减少、学校管理松弛、教学质量滑坡的局面。
4．加强教育行政管理
县级政府对教育的行政管理是通过县域教育行政部门来实施的，支持和引导县教育局的工作，注意帮助他们解决重要的人员变动问题，如重要的学校校长问题、学科带头人问题、重要的行政措施等。县域教育行政部门是县级政府主管县域教育事业的职能部门，其主要职责：按照县域教育发展战略，研究拟订符合县域实际的教育发展战略，全面贯彻落实党的教育方针和国家的各项教育政策；研究制订县域教育事业发展规划，拟订教育事业的发展重点、规模、速度和步骤，并予以实施；认真实施《中国教育改革和发展纲要》，抓好九年制义务教育工作；综合管理县域范围内的基础教育、普通教育、职业技术教育、幼儿教育、成人教育等工作；统筹规划县域范围内教育体制和办学体制的改革，理顺教育内部的关系，建立适应社会主义市场经济体制需要的具有中国特色的社会主义教育体制及运行机制；指导学校内部管理体制改革，统筹规划并指导各级各类学校教师队伍建设工作；同有关部门制订筹措教育经费、教育拨款、教育基建投资的办法；归口管理县域范围内的学历教育及考试工作、成人自学考试工作等；协助有关部门指导县域范围内各级各类学校的思想政治工作、德育工作、体育工作与美育工作、国防教育工作等；组织实施师范院校类大中专毕业生就业分配及外系统大中专毕业生毕业分配派遣工作和本系统劳动就业、待业等工作。
5．改善教育环境
改善教育环境是一项系统工程，包括改善办学条件、调整教育结构、优化教育资源、加强师资队伍建设等方面。改善办学条件主要是指县级政府安排财政拨款,用于中小学基础设施改造工程建设。调整教育结构主要是指县级政府调整区域范围内的教育层次、教育类型等结构和学校布局，以优化教育资源，促进基础教育，尤其是义务教育的均衡发展。加强师资队伍建设主要指县级政府优化教职工队伍结构，确定中小学教职工编制标准和实施办法，建立和完善教师、校长培训和继续教育制度，财政预算内安排教师培训专项经费等。
党的十七大报告提出“优先发展教育、建设人力资源强国”,对我国教育事业改革发展提出了新的更高要求。2007年，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出，“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。要坚持把教育放在优先发展的战略地位，加快各级各类教育发展。”2008年，《政府工作报告》再次强调，“坚持优先发展教育。”教育作为一个国家增强国力和改善民生的重要手段，它涉及方方面面。多年来，我国中等及中等以下教育的重心和主体在县一级行政区域内，所以，我们必须搞清楚我国政府对教育的管理职能。县级政府以规划设计、经费投入、教育管理、教育环境等方式，承载了教育责任。
第一节 政府管理教育的职能
当今世界正逐渐进入知识经济时代，知识成为提高综合国力和国际竞争力的决定性因素。众所周知，知识主要靠教育获得。从这个层面而言，知识经济就是教育经济，世界各国的竞争归根结底就是教育的竞争。因而，各国纷纷把发展教育作为国家的战略举措。
一、政府教育职能的内涵
（一）政府职能
政府职能，亦称行政职能，是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时所承担的职责及具有的功能。它主要包含四层意思：第一，政府职能的实施主体是政府机构；第二，政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务；第三，政府职能的实施手段主要是依法行政；第四，政府职能是完整统一的体系。
政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。从世界市场经济发展进程看,市场经济国家政府职能定位是不断演变的。近年来，一个明显的发展趋势是，政府职能从以经济职能为主向以经济和其他社会事务管理并重的方向发展。
实现政府职能的主要手段有行政手段、经济手段、法律手段等。行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，优点是统一集中、迅速有效；经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动；法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，需结合其他手段才能发挥作用。
（二）政府文化职能
政府文化职能是指政府为实现意识形态的控制和满足社会群体对文化生活的需要，依法对社会文化事业所实施的管理，是政府基本职能之一。政府的文化职能包括意识形态职能，发展科学技术和教育的职能、发展文化艺术和体育卫生的职能，加强社会道德建设的职能，保障公民文化权利的职能，清除有害文化产品的职能等。
当今社会，政府机构改革的重点向服务型政府转变，突出了社会事务管理职能，尤其是文化职能。文化职能以满足社会公共需要为导向，表现得比以往任何时候都活跃，活动范围比以往任何时候都宽广。政府的文化之手已经成为引人瞩目的多面手。
（三）政府管理教育的职能
政府管理教育的职能是指政府依法对社会教育事业进行管理时所承担的职责及具有的功能。政府管理教育、发展教育的职责和功能往往表述为政府的教育职责或教育责任，它体现在国家和地方各级政府对教育系统进行的计划、组织、协调、管理、控制等一系列活动中。
政府教育职责或教育责任的主要内容有：根据国家教育法律，制定教育行政性法规，推出教育行政政策，明确教育方针、教育体制等基本问题，为教育发展营造良好的社会环境；为教育出资，按照法定数额进行教育投入，改善办学条件和学习条件；通过教育行政部门对教育进行必要的管理，具体的做法是实施教育法令、制定教育规章、编制教育计划和教育发展（改革）规划、审核教育经费、任用教育行政人员、视导和检查所属单位的工作、协调教育与其他部门等方面的关系。
政府履行教育职责或教育责任的手段多种多样，需要综合运用法律、政策、经济、行政等手段。
二、部分发达国家政府履行教育职能的主要形式
发展教育是世界各国开发人力资源、提升国民素质、促进知识创新的必由之路，大力发展教育已经成为各国政府的第一发展战略。
（一）美国政府的教育责任
19世纪末20世纪初，美国还是一个农业国。在之后不到一个世纪的时间里，美国一跃成为世界第一强国，这与美国政府重视教育发展，尤其是重视基础教育发展有着密不可分的关系。
1．视教育为立国之本
美国建国者们的共识是：愚昧是民主政治的大敌，教育是共和国家的命脉；政府应以教育为立国之本，大力提倡公民教育。美国第三任总统托马斯•杰弗逊认为：“在一个文明的国度里，如果一个民族期望成为无知的而又是自由的，这种期望不论过去和将来都永远不能实现。” 美国第四任总统詹姆斯•麦迪逊指出：“一个民众的政府而民众没有知识或者没有学得知识的手段，那它只是笑剧的序幕，或者是悲剧的序幕，或者可能二者兼有。”早期政府重视、支持教育，为以后的政府树立了榜样。
20世纪30年代以前，美国政府发展教育的重点是实际应用。从罗斯福政府至艾森豪威尔政府，都将教育的发展重点定位在基础研究。冷战期间，美国政府以国家安全的名义大力发展基础教育。60年代，联邦政府将教育的发展重点确定为高等教育，培养了一大批高水平的科学家和工程师，同期获诺贝尔自然科学奖的人数居世界第一。
近些年，美国政府顺应经济全球化的发展趋势，把科技和教育摆在 优先发展的战略地位，通过提高全体国民的素质和国家创新能力，使美国在激烈的国际竞争中保持领先地位。
2．颁布教育法
美国是法制健全的国家，社会生活各个方面都有法律规定，教育领域也不例外。
1785年，联邦国会在《西北土地法令》中要求，西北地区新建的城镇留出一个地段来办教育。这是联邦政府借助立法的手段支持教育的开始。1862年，联邦政府颁布《毛利法案》，将1743万英亩的联邦土地赠送了各州，建立了69所赠地学院，用来发展农业和工艺教育。1887年，联邦政府颁布了《海琪法》，为赠地学院的应用科研提供经费。1914年，国会通过了《史密斯-列弗法》，拨款资助“在人民中传播有关农业和家政的实用信息，并且鼓励对这些信息的利用”。与此同时，各州也先后制定了教育法、义务教育法等，用来推进教育的发展。
二战后，美国出台了系列教育法。1958年的《国防教育法》规定，联邦政府必须拨出10亿多美元专款改善教育状况，开创了由联邦政府直接拨款、全面扶持教育的先例。之后,美国还陆续出台了《国家文化补习法》、《教育委员会法》、《学生贷款改革法》、《国家教育进步评审法》等。1994年,美国国会还通过了《2000年目标:美国教育法》，授予联邦支持教育改革的立法动议权。
进入21世纪，布什总统于2002年签署了《不让一个儿童落伍法》，明确指出：“如果我们国家不能履行其教育每一个儿童的职责，我们就可能在许多其他领域失败。但如果我们成功地教育了我们的青年。那么许多其他的成功就会在整个美国和我们公民的生活中随之而来。”
3．财政拨款支持教育
美国是世界上教育发达的国家之一，高额的教育经费投入是其发达程度的重要标志。《国防教育法》等教育法律、法规明确规定了政府教育投入的法定责任，为美国的教育投入提供了重要的法律保障。
美国实行联邦、州和市地三级政府分担教育经费的基本模式，有利于各方根据自身的经济实力和总体规划，灵活机动地利用各自财力，共同致力于教育的发展。在三方投资中，州和市地政府始终占据着投资总额的大部分，两方合计占总经费的60％以上。
长期以来，历届美国总统及其政府在其施政实践中，都把教育投资置于国家支出的重要地位。在历年的国家总体（即联邦、州、市地政府三家平均）支出比例上，教育支出都居第二位，仅次于国防支出。如1989-1990年间，在联邦政府的拨款中，教育居第六位，占18%；在州和市地政府支出中，教育均居第一位，占35％。再如1999年，美国教育投入高达6350亿美元，占GDP的7.7%，为当年世界最高水平。
近十年来，美国教育经费投入主要用于基础教育，国家统包了中小学教育经费。以1991-1992年度为例，美国政府用于各级教育的总投资为4250亿美元，中小学教育经费为2610亿，占了61％。
4．实行地方分权的教育行政管理
美国的教育行政管理实行中央与州两级管理，特色是地方分权。联邦教育部机构简化、人员较少，主要起规划、指导和协调作用；50个州有各自独立的教育体系，各州政府根据本州法律制定教育方针、发展规划和政策措施，并自主地付诸实施以及进行各种教育改革。
各州大多设教育委员会，由10名委员组成，其中5名由该州有影响的公司、单位和学生家长推选，另5名由州长指定。教育委员会提名并投票选举产生一名教育专家组组长，组成公立学校办公室，相当于我国的教育厅、教育局，领导全州教育的业务工作。
多数州将权力授予学区。州议会有权制定本州的教育基本政策和法规；学区有权制定教育计划、教育预算，征收教育税，管理教职员人事，选定教材等。学区内设有学区教委，由有关各方代表组成，是本区域教育行政事务的决策机构。学区教委的执行机构为学区教育局，设教育局长，直接对学校实施行政领导。在地方教育行政机关与学校的关系中，强调学校办学的自主性。地方教育行政部门对学校的领导主要体现在：制定课程的质量标准，进行检查与评估，提出改革建议；根据学校办学的实际情况，确定拨款标准；校长的选拔、任用、考核和培训。
（二）法国政府的教育责任
18世纪的法国是欧洲启蒙运动的中心，一些有识之士将发展教育视为国家走向伟大的关键。1762年，卢梭在《爱弥儿》中指出，“没有比教学更为重要、光荣而且不会使人厌倦的高尚的职业了”。1763年，夏洛泰出版《论国民教育》，主张“教育只能依靠国家，因为教育的本质就是国家的事务”。1772年，爱尔维修在《论人的理智能力与教育》中提出“教育万能”论，认为完善的教育是改造社会的主要手段。这些思想为法国政府承担教育责任奠定了良好的思想基础。
1．将教育置于头等优先的地位
1789年法国大革命爆发后，新生的资产阶级政权就十分重视教育的作用。从执政开始，他们就积极酝酿建立新的国民教育制度，以取代旧的封建教育制度。拿破仑曾说：“在一个以确定的原则为基础的教育制度建立之前，一个稳定的政治国家的确立是不可能的。”他还说：“在我们的一切制度中，公共教育是最重要的。现在和未来，一切都得依靠它。”拿破仑帝国覆灭后，第二帝国在普法战争中战败，法国政府深信：“谁控制了学校，谁就能支配世界；谁控制了法国的学校，谁就能统治这个国家。”
第二次世界大战后，为了重振法兰西的雄风，历届法国政府一致认为必须用教育重振民族精神。1988年，法兰西第五共和国的第四任总统密特朗在《告法国人民书》中提出：“将来，国力更多地依靠智力而不是财力。因此，教育必须置于头等优先的地位。”法国政府规定：公民受教育的权利和机会均等；中小学实行学校、家长、学生合同制；设立“国家教学大纲委员会”，定期审查修改教育内容，改革学制，简化考试；加强教师队伍建设，鼓励大学毕业生从教，强化教师的继续教育；重视教育改革，强调教育、科研与企业发展紧密结合。
2．强调依法治教
法国政府十分强调依法治国和依法治教，注重运用法律武器，保障公民的受教育权利，促进教育管理的现代化。
从法国大革命开始到拿破仑执政前的十年间，法国提出或颁布的教育法案不少于25个。其中比较著名的有：1791年的《米拉波法案》，1792 年的《孔多塞法案》，1793 年的《雷佩尔提法案》等。这些法案总的目标就是要建立代表新兴资产阶级利益的国民教育体制，培养资产阶级共和国需要的合格公民。
拿破仑执政期间，主要颁布了三个教育法。1802 年，全国教育计划以法律形式颁布，规定“未经政府许可，不准开办中等学校”，高等学校原则上也由国家开办。1806 年和1808 年两个教育法的核心内容是建立“帝国大学”，规定“帝国大学全面负责整个帝国的公共教育”，“未经帝国大学首脑批准，不得在帝国大学之外成立任何教育机构或学校”。
1879-1886年，法国通过了一系列有关教育的法律。法律规定：不论家庭贫富以及家长是否愿意，凡7岁至13岁的儿童必须接受初等教育，超龄少年必须通过补习并参加初等文凭考试；小学完全免费，有关费用由地方和国家通过税收承担。
1968年，法国通过《高等教育指导法》，规定大学要协助推行终身教育，开设职业继续教育课程。1971年，颁布《终身教育法》，规定接受继续教育是劳动者的权利，所有劳动者都应均等地享有继续教育的机会；职业继续教育由国家、地方团体、公私立学校及企业共同负责。
从法国大革命以来，法国通过依法治教实现了义务教育的普及，提高了高等教育的质量，并在世界上率先推行了终身教育制度。
3．重视民族精神教育、终身教育和师范教育
法国政府从国家兴衰的高度重视爱国主义和民族自信心的教育。 费里政府将爱国主义教育放在学校教育的首位。当时，历史教科书《法国史》在中小学课程中占相当大的比重，对增强法兰西民族的自尊心和自豪感起了很大的作用。2007年5月，新任总统萨科齐要求新任教育部长把烈士的遗书列为法国高中生的必读作品。
法国是世界上率先实施终身教育的国家。早在法国大革命时期，法国政府就设想对全体法国人“通过终身的方式提供智力的、审美的、职业的、公民的及道德修养的教育”。1956年，法国政府在世界上首次提出了“终身教育”的概念，并阐明了终身教育的具体目标和方法。从1957 年起，法国多次通过有关法律，规定雇员的教育假。1968年的《高等教育指导法》规定，大学与需要实施职工职业继续教育的行政机关、企业、工会等签订合同，开设特定的职业继续教育讲座或其他形式的职业继续教育课程。1971年的《终身教育法》规定，职员享有带薪培训假和带薪教育假；企业每年必须拿出职业继续教育经费；国家拨款资助培训机构和有关团体，资助大学、地区和部门的职业继续教育，支付参加培训者的部分工资。
法国政府认为，教育成败的关键在教师，必须加强师范教育和教师队伍建设。国民议会直接任命法国各学科最为出类拔萃的人才担任巴黎高等师范学校教授，提高师范教育的水平。为提高师资水平，法国政府规定只有获得考试合格证书的人才有资格执教。与此同时，政府大幅度增加教育经费，使教师的工资待遇、社会地位都有了显著提高。
4．实行高度中央集权制的教育行政管理
法国属于中央集权制的国家，在教育行政管理上实行高度的中央集权制。法国政府强调，教育管理要统一，教育部要垂直管理基础教育。基础教育结构要全国统一，小学为五年制，初中为四年制，高中为三年制。初中分为适应阶段、中间阶段和专业定向三个阶段。高中阶段分为确定阶段和最后阶段。
地方教育行政部门的主要职责是制定中小学的教育规划，分级负责中小学的基建、日常教育经费投入和日常教学管理。地方教育行政分为大区、省和市镇三级管理。大区负责高中和一些专科学校；省负责初中；市镇负责小学和幼儿学校。
（三）英国政府的教育责任
英国是一个具有浓厚封建传统的国家。在相当长的一段时间内，教育被视为宗教教派活动或民间事务，英国政府不予过问。随着资本主义大工业的发展，英国政府从19世纪30年代起开始干预教育，在20世纪初形成了从中央到地方的教育管理体系，确定了由国家统一领导与地方分权并存的教育领导体制。与其他国家显著不同的是，英国政府履行教育主要是通过教育立法、财政补助和监督等手段，使教育逐步“国家化”。
1．18世纪末至19世纪末，政府开始干预教育
17世纪，英国资产阶级革命取得了胜利。从1833年起，英国政府开始干预教育，主要通过财政补助和监督等手段。
1870年，英国政府颁布了《初等教育法》，重申国家对教育的补助和监督。1880年，英国政府规定初等教育为强迫教育。到1891年，开始实现初等教育免费的规定。至此，英国初等教育制度基本形成并成为国家的专责。
在这一时期，由于国家的干预，英国学校神学与古典的内容有所减少，实科内容渐渐增多，教育有了显著的变化和发展，为工业革命的发展奠定了良好的思想基础和科学基础。例如，英国政府从1872年开始鼓励学校开设科学课程，对能开设三年自然科学课程的学校给予特别的补助，使一些技术类学校得以快速发展。
2．20世纪初至第二次世界大战前，政府使教育进一步国家化
1902年，英国国会颁布《巴尔福法案》。根据这一法案，各郡、市设立地方教育局，并通过资助进一步控制私立学校和教会学校。至此，英国形成了国会、教育委员会和地方教育局这样一个从中央到地方的教育管理系统，“国家教育”基本形成。同时，英国也确定了由国家统一领导与地方分权同时并存的教育领导体制，这是英国教育行政制度的一个特征。在该体制中，中央教育行政部门为联邦教育部，直接受教育大臣领导，管理全国的教育事业；地方教育行政部门为市(郡)教育局，接受教育部和市(郡)行政部门的领导，管理下属教育部门的事宜。
1918年，英国国会颁布了《费舍法案》，免除小学学费，禁止12岁前的童工，为2～5岁的儿童开办幼儿学校，把义务教育年限延长到14岁，使初等教育进一步普及。同时，该法案着重要求各地方当局大力发展中等水平的学校，广泛开办技术学校、艺术学校、商业学校、家事学校和工商业专修班等，使得英国的中等职业教育有了较大的发展。
3．二战后，政府承担起恢复教育的责任
第二次世界大战期间，英国教育遭到严重破坏。为了恢复教育、重建经济，英国政府于1943年发表了《教育改革》白皮书，建议法定的公共教育体系应该分成初等教育、中等教育和继续教育三个阶段。1944年，英国议会通过《1944年教育法》，亦称《巴特勒教育法》，规定了政府需要履行的教育责任。其主要内容有：（1）设立教育部为全国教育行政领导机构，加强国家对教育的控制和领导。（2）公立学校实行免费，并根据学生的年龄、能力和性向提供不同类型的教育。（3）教会学校纳入国家教育体制。（4）各类独立学校须在教育部注册、备案，并接受检查。（5）地方教育局的职责：为学生提供免费医疗、牛奶、午餐和其他点心，必要时包括衣、食、宿；为缺陷儿童提供特殊教育；为少数考入收费学校的学生支付学费，为公立学校学生提供生活补助费，为接受继续教育和高等教育的学生提供奖学金；负责组织青少年的业余文化娱乐活动；为2-5岁的幼儿提供学前教育；设立郡学院，为未满18岁的离校青少年提供非全日制教育等。
《巴特勒法案》为二战后的英国教育制度奠定了基础。之后，英国又有近20个教育法令和议会其他法令对其作了修正。其中，比较重要的有《伦敦政府法》、《地方政府法》、《就业和培训法》等。这些教育法令和议会法令在组织安排和财政安排上进一步明确了政府的教育责任。在1920年，英国中央政府负担的教育经费占50％，地方税收支付教育经费占42％，学费与捐赠仅占8％；到1965年后，中央政府负担教育经费升至60％，地方税收支付教育经费降为36％，而学费及捐赠减少到4％。
在教育“国家化”过程中，英国建立了非常健全教育法规体系。联邦议会颁布的全国性教育法规有20多种，地方议会和政府还制定了一系列教育法规、政策，几乎覆盖了教育管理领域的各个方面。因此，英国政府对教育的管理行为明显呈现出有法可依、有章可循、按章办事、有条不紊的特点。
（四）日本政府的教育责任
《日本第一》的作者、美国哈佛大学教授弗格尔认为，日本国土狭窄、资源贫乏，之所以能在百年间一跃成为经济、科技和文化强国，重视教育是首要原因。政府完善立法、加大投入、推行教改，使日本教育发展成就震惊世界。
1．确立教育优先发展观
早在明治维新时期，日本政府就提出“文明开化”、“殖产兴业”和“富国强兵”的目标，教育被视作推进经济发展的工具。
二战后，日本经济一度陷入困境，但朝野上下一致认为，优先发展教育、开发人力资本是战后摆脱经济困境的关键。为此，日本政府不惜舍弃其他为代价优先实施教育改革，全面引进美国的教育思想和教育制度，废除战前军国主义教育体制，加强教育集权，完善教育立法，增强全民投身教育改革的责任意识，使战后教育很快步入全新的民主化和法制化轨道。
2000年，日本提出“教育立国”和“科学技术创造立国”的目标，发誓要把教育改革作为内阁“最重要课题”。
2．完善教育立法，依法落实教育优先发展战略
日本重视教育立法，主张依法办教育。在宪法指导下，1947年3月，日本国会通过了规范日本教育的根本性大法《教育基本法》和《学校教育法》，并相继出台了《教育委员会法》和《文部省设置法》等一系列教育法规，实现了中央与地方办学体制的改革。同年出台《财政法》，第二年出台《地方财政法》，之后相继出台近40项教育财政法律、法规。
日本教育法律体系有两个基本特点：一是有一个起统辖规范作用的《教育基本法》，二是全面而具体。“全面”指对中央到地方的各级教育行政机构都作了法律规定，如《文部省设置法》、《文部省组织令》、《地方行政组织经营法》、《临时教育审议会设置法》等。“具体”指关于教育行政机构职责的规定十分细致。以《教育基本法》及有关法律为依据，日本各类教育法律涵盖了教育行政管理、教育改革和发展、教师、教育财政等方面，包罗了宏观与微观、指导与服务等领域。目前，仅日本文部省颁布的教育法就有200多部，教育立法的多与细堪称世界之最。
健全和完善的教育法律法规，保证了日本政府、学校和教师有法可依、有规可循，形成了良好的法制运行环境，保证了教育质量的提高和教育目标的实现。
3．保障教育投入，实现“一本万利”的收益
日本政府认为，教育投资是一本万利的“生意”，可以提高劳动生产率。日本高比例、高增长的教育投资水平居世界前列，教育费用占国民收入的比重居世界第一位。1960年至1975年，日本教育经费占国民总收入的比重增加了近十倍，1978年达到了8.4％。1970年至1982年，日本国民收入年均增长11.7％，公共教育投资年均增长15.8％。即使在经济发展的低速或停滞时期，教育费也保持了较高的增长率。
日本教育经费投入由国家单独立项或者设立独立部门立项列支，并依靠专门的教育投资法律、法规予以保障。从1952年至1974年的二十几年间，日本先后制定了《市镇村立学校人员工资承担法》、《义务教育国库负担法》、《义务教育诸学校设施费用国库承担法》，《国民学校特殊帐户法》、《学校供食法》、《边远地区教育振兴法》、《关于国立和公立义务教师工资等特别措施法》等十多项法律和法规。
4．理顺关系,明确教育责任
日本教育基本上分三个层次，即中央政府的文部科学省，都道府县和市町村。借助教育立法，各级部门各操其事，恪守其职。
以基础教育为例。日本的基础教育基本上由市町村政府负责。但是，中央政府制定基础教育大政方针，决定教学内容、颁布教学大纲、提供教科书，使全国的基础教育基本上保持一个比较齐整的水平。同时，国家还负担义务教育学校教职员工的人头费开支，避免了因各地经济发展不一而造成的不公平。对于经济发达、财政实力雄厚的地方，国家少补或不补，以此来调节各地的教育经费，保证教育质量。
5．积极推进教育改革，提高国民素质
二战后，日本政府在财政极端困难的情况下，坚持实行小学和初中的义务教育，并免费为小学生和初中生提供餐点和教科书。1947年，日本政府把义务教育增加了三年，为提高国民文化知识水平、改善国民素质发挥了重要作用。
进入 80年代以后，日本政府把教育改革的目标确定为充分发挥个人才能、丰富人的精神世界和建立终身学习网络，突出教育的灵活性、个性化和特色化。这场教育改革历时20 年，为日本教育发展拓展了新空间。同时，政府还强调要增强文部省的政策指导职能和地方教委的活力。在中曾根内阁和桥本内阁的共同努力下，日本政府通过临时教育审议会、中央教育审议会等各种审议机关提出具有指导性的政策，对各种教育制度进行了修正。到了21世纪,成立了教育改革国民会议, 推动新世纪教育改革的进程。
第二节 我国现行体制下政府管理教育的职能
一、我国现行体制下政府职能的主要特点
政府职能是随着社会经济、政治形势的发展而不断变化的。建国以来，为适应现实社会的发展需要，我国政府职能经历了数次改革。
（一）改革开放前政府职能调整的主要特征
1．政府职能调整受传统经济政治体制的制约
在建国初期，我国依据原苏联的理论和实践，建立了以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的经济政治体制，强调政府特别是中央政府的统一安排。这种体制决定了我国政府职能的范围和内容十分广泛，政府作用于社会的各个层面，事无巨细、大包大揽。从建国到1978年间，尽管我国政府职能有了几次较大规模的改革，但并未发生实质性的变化。
2．政府职能调整主要是在政府系统内部进行
一是纵向职能调整，即在中央政府与地方政府之间调整配置。1956年，中央向地方下放权力，把以中央部门为“头”的条条管理为主改为以地方的块块管理为主；1960，中央将下放给地方的权力管理权限上收；1970年，中央向地方下放管理经济、企业的权力；1975年，中央上收部分经济管理权限。
二是横向职能配置，即在政府各部门之间调整配置。例如，在1955年中央一级的机构精简中，初步划清了各部门的业务范围，拟定了部门组织简则和工作细则。在此基础上，对一些不合理的机构进行了调整。
3．政府职能调整主要表现为机构变动、职权调整和管理方式改革
首先，政府职能调整表现为机构变动。据统计，从建国到1978年前的29年中，我国政府机构只有5个年头基本稳定。以国务院经济管理部门为例：1954年设35个，1956年增加到50个，1959年减为36个，1965年增加到53个，1970年减为21个，1977年又陆续增设了20多个。
其次，政府职能调整表现为职权调整。在改革开放前，我国政府职权调整经历了多次反复，主要是调整政府的经济管理权限。当管理权限过于集中时，就进行适当的分解和转移；当管理权限过于分散时，就进行必要的合并和集中。
再次，政府职能调整表现为管理方式改革。为消除单一的行政手段管理经济所产生的各种弊端，我国在20世纪60年代进行了托拉斯的改革尝试，试图按经济办法来管理经济和企业。相应地，国务院职能重心从日常具体业务的管理逐步转向长远规划和年度计划的制订，方针政策的执行检查，协调各托拉斯之间的关系等。
（二）改革开放以来政府职能调整的内容和特点
改革开放二十多年来，在邓小平理论的指导下，我国政府职能进行了重大改革与调整，主要包括以下几个方面。
1．调整政府职能结构，实现政府职能重心位移
1979年,党的十一届三中全会作出把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的重大战略决策。在这一战略决策指引下，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变，即由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能。二十多年来，历届政府都把发展经济置于中心地位，并在《政府工作报告》中反复强调政府工作要以经济建设为中心。
2．改变政府管理方式，提高政府管理效率
改变政府管理方式主要表现在两方面。一是改变行政审批方式，使政府从繁忙的审批事务中解脱出来，使政府由原来的微观管理、直接管理、部门分割管理转变到宏观管理、间接管理、大行业管理上来。二是改变单纯以行政手段管理经济的方式，开始更多地运用经济手段和法律手段，并让行政手段在一定范围内发挥作用。
3．划分管理权限，调整政府行政权力结构
调整政府行政权力结构包括对政府系统内部和外部关系两个方面。其一，调整中央与地方、上级与下级政府之间的权力关系。在经济体制上，进行了以分权为导向的改革；在政治体制上，进行了以党政分开为导向的改革。这些改革使地方与下级政府在财政、行政和政治上获得了一定的自主权。其二，调整政府与国有企业之间的权力关系。调整的基本原则是政企分开，生产经营权基本下放给企业，同时加强对国有资产的监管。其三，调整政府部门之间的权力关系。重新划分了综合经济部门之间、综合经济部门与专业经济部门之间、非经济部门之间的权力。
4．适应经济体制改革需要，把政府转变经济职能放在突出位置
1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，第一次全面系统地论述了政府转变经济职能的问题，具体规定了政府管理经济的主要职能。相应地，1988年的国务院机构改革及之后的地方机构改革试点，就以转变政府经济职能为中心进行。1992年，党的十四大明确提出，政府职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；1994年的《政府工作报告》指出，政府的主要职能是搞好宏观调控、综合协调和社会管理。与之相适应，1998年的国务院机构改革方案明确提出，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。
（三）当前政府职能调整的趋势
随着我国经济体制由计划经济向市场经济转轨,行政管理体制由全能型向有限型转型, 政府职能也正由经济建设型向公共服务型转变。
党的十六届三中全会明确提出：适应社会主义市场经济体制的政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。“在这四项职能中, 公共服务是现代政府的主要职能, 而且从根本上说, 经济调节、市场监管和社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务。”
党的十七大报告进一步指出，要加快行政管理体制改革、建设服务型政府，着眼于推动科学发展、保障和改善民生，加大机构整合力度，探索职能有机统一的大部门体制。党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，提出要遵循精简统一效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，建设服务型政府，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。
可见，建设公共服务型政府是当前政府职能转变的趋势。
1．政府公共服务职能的内涵
公共服务型政府是指按照社会和公众的意愿和需要提供公共物品和服务的政府，其根本的目标是公众满意。它不仅强调政府职能以提供公共服务为主，更强调公共服务的提供要按照公众的意愿。政府的公共服务职能是指政府直接或间接提供公共物品和服务以满足社会和公众需求的职责和功能。
什么是公共物品？美国著名经济学家萨缪尔森认为，公共产品是“指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品的消费的产品，私人物品的总消费等于所有个人的消费量的总和，在公共产品上，个人消费等于集体消费”。 什么是公共服务？当政府是公共服务型政府时，其所作所为都是提供公共服务；当公共服务与经济调控、市场监管、社会管理等职能相提并论时，公共服务只是政府的主要职能之一；从更狭义的层面理解，公共服务可以看作公共物品的衍生物，具有消费的非竞争性、非排他性和效用的不可分割性。
公共服务政府的基本职能是为社会和公众提供公共物品和公共服务, 而且应只限于这一范围内。政府职能如果超出范围, 介入私人物品的生产, 不仅会造成生产的低效率和社会资源的巨大浪费，还会破坏市场竞争的公平性、侵犯社会成员的财产权等基本权利。
多年来的计划经济体制惯性和思维定势, 使我国政府职能的内涵大大超出了为社会提供公共物品和公共服务的范畴。我国政府不仅生产公共物品、提供公共服务,还直接参与私人物品的生产，存在着严重的越位( 投资于私人物品) 和缺位( 公共物品供给不足)。为此，政府不仅要转变职能重心，强化公共物品的生产和公共服务的供给,更要从私人物品的生产中退出。
2. 公共服务型政府的主要职能
（1）提供公共制度
公共服务型政府是秩序化的政府，必须为人们和社会提供社会秩序制度，也就是要制定一个权威的制度框架或者制度模式。制度供给的内容非常多，如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、教育制度、社会保障制度等。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。
（2）提供公共政策
政府从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展等问题制定的政策就是公共政策，如环境保护政策、社会保障政策、义务教育政策、金融政策、财政政策等。在基本制度已经确立以后，政府的主要服务就是提供良好的公共政策。
（3）提供公共产品
公共物品的非竞争性等特征决定了不能通过市场解决，而只能由政府来提供。比如大江大河的整治、桥梁的建造等, 如果由非政府力量供应, 要么供应不足, 要么利用不足。再如国防、立法和司法等, 如果由非政府力量来提供, 可能成为少数强势集团谋取私利的工具, 从而损害大多数人的利益, 危害国家安全。
（4）提供公共服务
公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给、如何制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。政府提供的公共服务主要有国防服务，公共安全服务，邮政、电信、民航、铁路服务，水电气服务，公共环境服务，公共科教文卫服务，公共交通服务以及社会保障服务等。
3. 公共服务型政府的特点
公共服务型政府是以人为本的、有限的法治型政府，职能集中在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上。
（1）公共服务型政府体现为民服务的宗旨
公共服务型政府不是政府本位、官本位的政府，而是社会本位、民本位的政府。其主要特征有：一是政府决策的公众参与。政府提供什么公共服务、怎样提供，都以公众意愿作为第一价值取向，并具备了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务以社会评价为主，以服务对象评价为主。
（2）公共服务型政府是有限政府
有限政府即政府行政的有限性，介乎全能政府与无为政府之间。其有限性包含三方面内涵。第一，能力限度。即政府应具备管理市场、服务社会和社会责任的能力。第二，效率限度。在市场调节机制、社会组织和政府行政具有同等调节能力的条件下,效率最高的主体为调节主体。第三，合法限度。如果市场机制、社会组织与政府行政能力相当,为满足公众需求所付的成本都较低时,应以合法性与公正性为原则确定调节主体。
（3）公共服务型政府是法治政府
在国家相关立法中，必须明确政府公共服务的职责，为公共服务提供制度性保障。同时，借助法律和规章的实施，对政府公共服务行为进行规范和监督，保障政府履行法定责任。
4. 构建公共服务型政府的基本原则
（1）分权原则
分权原则有三大要求。首先，政府、市场和其他社会组织之间合理分权，使权利科学定位、准确归位。其次，科学分解职能、权力下放，扩大地方政府、市场和其他社会组织的自主权。再次，通过制度和体制创新，使社会公众切实享有政治、经济、社会事务参与权和管理权。
（2）法治原则
法治原则要求政府建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构或规范行政审批制度，实现服务的政策、手段、程序法治化。
（3）责任原则
责任原则要求政府建立一套完整且有制约机制的服务责任体系，使社会公众能够有效监督政府，真正实行民主行政和责任行政。行政服务责任体系由经济、政治、法律、道德等方面的责任制度构成。
（4）效能原则
效能原则要求政府以尽可能高的效率、尽可能少的成本完成行政工作。政府不仅要追求可以量化的服务成效，更要追求能够使经济、社会、自然可持续协调发展的服务功能。
（5）竞争原则
竞争原则有两层内涵。一方面，存在着政府与市场、社会公众之间的竞争关系。现代市场经济体制要求还权于市场和社会公众，还利于民。另一方面，存在着区域政府之间的竞争关系。恰当地引入企业经营管理理念，政府通过服务、推动并参与竞争，可以更好地履行公共服务职能。
二、管理教育的责任是我国政府公共服务职能的重要组成部分
党的十七大报告提出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。党中央再次强调了，办人民满意的教育是政府义不容辞的责任。
（一）我国政府履行教育责任的必要性
1．社会主义国家性质决定了政府必须承担教育责任
马克思主义政治学认为，国家性质决定国家职能的性质。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家机构必须按照全心全意为人民服务的宗旨，遵循让人民满意的原则。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础，享受教育权、享受公平的教育、享受优质的教育是民众的共同愿望，是重要的民生问题，是政府必须承当起的责任。
2．教育的自身特性决定了政府必须承担教育责任
教育具有私人产品的特点。人们接受教育可学到知识、提高能力。从长远的角度看，教育提高了个人在未来社会活动中的竞争力。这是一种内部收益，为受教育者所拥有。从这一角度看，教育产品具有竞争性和排他性。同时，教育产品的外部性很强，具有积极的公益性，这就是它的公共产品性质。教育产品在给受教育者带来利益的同时，还有相当大的一部分利益通过教育者“外溢”给了社会。因此，教育既具有私人产品的属性，又具有公共产品的属性，被称为准公共产品或混合产品。
在教育这个“产品”中，义务教育是纯公共物品，不具竞争性，对全社会具有较大的外部经济性，无疑属于政府职能和财政供给范围。在国际社会，义务教育是基本人权、是免费的，政府对于义务教育的发展负有不可推卸的政治责任，对于义务教育的投入是必须的、强制性的。义务教育之外的其他教育，是准公共产品。例如，高等学校尤其是公立高等学校，政府是投资主体。
（二）我国政府履行教育责任的主要手段
1．教育法律手段
目前，我国政府管理教育的方式要从直接管理变为间接管理，从微观介入变为宏观调控，从经验管理变为科学管理。因此，教育管理手段应从单一的行政指令变为经济、行政、法律等多种手段的结合。
我国教育法制的建设从上个世纪八十年代起步，至今已颁布了一批重要的教育法律、法规。1978年以来，我国先后制定了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》、《教师资格条例》及《中华人民共和国高等教育法》等法律和10多项教育行政法规。此外，国家教育部在其职权范围内发布了200多项教育行政规章。这些法律、法规有利地促进了各地、各级、各类教育的发展。
同时必须看到，我国仍存在单靠教育政策、甚至“人治”来管理教育的做法，一些教育法律、法规在实施方面仍存在许多问题，有法不依、违法不究所造成的“半途而废”现象并不少见。“法律的生命在于执行”，否则有法等于无法。因此，要实现从教育法制到教育法治的转变，使已有的教育法律、法规发挥应有的作用。
教育法制是指整个教育法律、法规体系，它解决“有法可依”的问题。教育法治是指教育法制的执行，它解决“有法必依、执法必严、违法必究”的问题。教育法治包含诸多法的价值要素，如法律主权在民、法律面前人人平等、依法行政、程序正当等。这些都是教育法制的价值追求和当然目标。由于教育同社会各个方面联系比较复杂，在用法律手段等处理教育关系时，往往存在着执法主体不明、监督不力的现象，这就更需要教育法治的规范。
2．教育政策手段
为了推进教育的良性发展、满足受教育主体的发展需要，国家需要根据教育形势的变化及时制定相应的教育政策。从20世纪80年代开始，我国先后颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等。借助这些教育政策，国家正在逐步解决我国由教育大国发展为教育强国、巩固提高义务教育、实现各类教育协凋发展、建构终身教育体系和学习化社会、改善处境不利地区人群的教育环境和条件等问题。
3．教育投入
《中华人民共和国教育法》规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。“国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例应随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，“各级人民政府教育财政拨款增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。
目前，我国教育经费来源包括：国家财政性教育经费，社会团体和公民个人办学经费，社会捐赠、集资办学经费，学费、杂费以及其他教育经费。其中，国家财政性教育经费又包括：预算内教育经费，各级政府征收用于教育的经费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育经费，以及其他国家财政性教育经费。
这些年来，国家财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例比较稳定。2000年，占2.87%；2001年，占3.14%；2002年，占3.32%；2003年，占3.28%；2004年，占2.79%；2005年，占2.82％；2006年，占3.01%。同时，政府预算内教育经费投入的增长既快于教育经费总规模的增长，也快于财政性教育经费的增长。上世纪90年代以来，我国预算内教育经费占财政支出的比例稳定在14%左右。从1995年到2004年，全国教育经费总额由1878亿元增加到7243亿元，增长了2.9倍，年均增长16.2%。其中，国家财政性教育经费从1412亿元增加到4466亿元，增长了2.2倍，年均增长13.6%；预算内教育经费，从1995年的1028亿元增加到2004年的4028亿元，增长了2.9倍，年均增长16.4%。
4．教育行政管理和监督
长期以来，我国教育行政管理体制的特点是中央高度集中，各级政府的教育管理权力和教育责任缺乏必要的法律划分，脱离了各地经济和社会发展不平衡的实际，束缚了地方政府和人民群众发展教育事业的积极性。在教育行政权的行使上，主体分散，政出多门，教育行政部门以外的其他行政部门承担了大量的教育行政管理职能，教育行政部门难于做到统筹规划和管理。1995年，《中华人民共和国教育法》对我国教育行政管理体制中的重大问题作了明确规定。
首先，我国教育行政管理体制实行“分级管理、分工负责”的原则。“分级管理”指不同层级的人民政府依法对教育负有不同的管理职能；“分工负责”指在同一级政府内，教育、计划、财政、人事等部门根据不同的职能分工，对教育事业发展有不同的管理责任。
其次，中央和地方在教育事业上的管理权限和责任有原则划分。我国中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。地方政府统一规划和管理中等及中等以下教育，承担组织各方面力量发展中等及中等以下教育的主要责任；中央主要进行宏观管理，如制定国家教育教学标准、审定通用教材、组织督导评估以及利用经济手段进行调控等。我国高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府统一规划和管理。地方各级政府统筹管理区域范围内的职业教育和成人教育。
从法定教育责任划分情况看，我国实行以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育以地方政府办学为主；高等教育以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主，社会各界广泛参与办学；职业教育和成人教育实行在政府统筹管理下，主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。
第三，不同层级的教育行政部门各司其职。教育部是国务院教育行政部门，是中国教育事业的最高行政机构，负责贯彻国家的教育法律法规和政策，制定宏观教育政策，统一部署和指导教育体制改革，协调中央各部门有关教育的工作，统筹整个教育事业的发展。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作，是区域内教育行政权的主体，享有“主管”教育事业的法律地位。其他教育行政部门根据同级政府的授权，在各自职责范围负责有关教育工作。如教育督导作为教育行政监督环节，通过履行监督、检查、评估、指导职能，督促各级政府依法履行教育责任、各类学校贯彻党的教育方针等。
第三节 我国县级政府管理教育的职能
县域是我国的基础行政区域，它的机构齐全、功能完备，具有独立性和完整性。它是中央政府、省级政府与乡镇、村联系的中间环节，是城乡之间的结合部，是整个国民经济和社会发展的基础层次。我国现有2000多个县级区域，是最为稳定的行政层次和较为稳定的社区单元。县级政府职能是国家职能的直接投射和缩影，是实现国家职能的基础。
一、我国县级政府的职能
（一）我国县级政府职能的主要问题
在高度集中的计划经济体制下，县级政府是区域内无事不可的万能者，集市场、政府、服务于一身，事无巨细、样样包办，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事。而那些应该由政府办的事情，如基础设施的建设、社会保障机制的设立、市场经济秩序的维护、全民义务教育的推行，却推给了企业、社会，甚至是个人。县级政府职能存在着缺位、错位或越位的现象。概括起来，突出地表现为四方面的问题。
1．重行政控制，轻公共治理
县级政府留恋或习惯于管制，“红头文件治天下，只与官知不与民晓 ”。无论是1958年的“大跃进”，还是上个世纪90年代“普九”达标的深刻教训，都是管制型政府的结果。不少县级政府习惯“为民作主”，习惯扮演“领导”而不是“指导”的角色。
2．重权力，轻责任
一些县级政府官员或管理人员仍然固守着“权力本位”的观念和行为模式，政府责任理念淡薄。在其位，不尽其心；有其权，不尽其力。现实中，官僚主义、部门利益、与民争利的现象比比皆是。
3．重管理，轻服务
某些县级政府奉行“领导就是开会，服务就是收费”，为基层服务、为百姓服务、为弱势群体服务的意识以及服务政策、服务手段等，都不适应市场经济发展的需要。
4．重经济指标，轻人文指标
有些县级政府的价值取向存在着GDP至上的倾向，一手硬、一手软，将主要精力放在经济建设方面，对社会性公益事业重视不够，在解决民生问题和文化、政治建设方面严重“缺位”。
上述问题的原因是多方面的。既有历史的，又有现实的；既有来自外部的，也有来自内部的；既有观念上的，也有体制上的。要充分发挥好、履行好县级政府的职能，需要多角度调整、准确定位。
（二）县级政府的职能定位
在总的原则上，县级政府的职能与省级政府、中央政府的职能具有一致性。同时，作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府，它的职能与省级政府、中央政府的职能又存在明显区别。在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的过程中，县级政府职能具有其特殊性。
1．构建“民生政府”
在当前和今后一个时期内，县级政府工作的主旋律是关注民生、尊重民生、保障民生、改善民生、造福民生。在一定程度上，县级政府要淡化经济职能，强化社会职能，把更多的财力、物力、人力投入到解决民生问题之中。树立“民生本位”、“以民为本””的行政理念，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题置于突出位置。如更充分的就业，更公平、更均衡的教育，更惠民的看病，更完善的社保，更优质的环保，更平安的环境等。
2．构建服务型政府
县级政府的首要职能应该是公共服务。在当前，县级政府需要重点解决公共服务均衡化的问题，调整好三个不合理的结构。其一，调整“梯次结构”。即在整个公共服务投入中应形成合理的梯次结构，优先为社会成员提供“一般性”服务，优先满足基本需要，而不是“奢华性”服务。通俗地说，就是先“雪中送炭”后“锦上添花”。其二，调整“比例结构”。即在城乡公共服务投入中应形成协调的比例结构，调整目前明显倾斜于城市而忽视农村的结构，重点解决农村公共服务滞后的问题。通俗地说，就是先“农村”后“城市”。调整中，尤其要关注教育，使城乡义务教育基本均衡发展。其三，调整“内外结构”。即在政府自身与社会公众的利益关系上应形成“先外后内”的合理结构，优先满足社会公众的需求。
3．构建改革型政府
县级政府转变职能的过程就是自我革命的过程，是调整政府自身利益与公众、企业、群众利益的过程。深化改革，健全体系，当务之急是尽快改革财政体制，建立公共财政体制，大大提高公共支出在财政总支出中的比重，提升县级政府公共服务的总体水平。目前，不少县级政府公共支出还带有浓厚的“建设财政”色彩。为此，县级政府要把生产投资型财政转变为公共服务型财政，将财政支出重点转向公共卫生、教育、社会保障和公共基础设施建设等方面。
4．构建实绩型政府
县级政府应该有理性的政绩观，办实事、讲实效、求实绩。在实践中，要理性地处理好以下几个问题。一是让谁满意？正确处理领导满意和群众满意的关系，做到上不愧党、下不愧民，并真正造福于民。二是应当干什么？科学的、理性的政绩观应表现为具有发展民本经济的能力，能使广大群众的聪明、智慧发挥出来，使他们成为经济社会发展的基本动力与主体。三是账怎样算？正确的“政绩观”必须算一笔综合效益账，既包括经济效益、社会效益和生态效益，又包括短期效益和长远效益，还包括全局效益和局部效益等。
二、我国县级政府管理教育的职能
（一）我国县级政府承担着大部分的教育责任
1．我国县级政府履行教育责任是国情的需要
我国是世界上人口第一大国，占世界人口总数的22%。据专家统计，我国目前有中小学生2亿多人，是世界上生源最多的国家，发展教育的任务十分艰巨。作为一个发展中国家，广大人民的教育需求与经济发展水平的矛盾比较突出。目前，我国教育资源相对不足，特别是广大农村、边远地区和山区严重不足，不能满足社会对教育的需求。中西部地区的许多中小学条件简陋、经费不足，只能维持最基本的教学活动，有的甚至因经费困窘而难以维系，许多适龄儿童无法享受良好的教育；教师的工资待遇、医疗保障等问题成为难点。
十一届三中全会以后，党中央高瞻远瞩地提出要“把发展科学技术和教育事业放在首位，使经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”，确立了“科教兴国”和“教育优先发展”的基本战略。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，要强化社会管理和公共服务职能，将公共教育事业的发展上升到构建社会主义和谐社会高度予以重视。
百年大计，教育为本。那么，如何发展教育？社会主义的国家性质决定了办教育的主要责任在政府，必须办人民满意的教育。近几年，我国不断扩大地方财政自主权，中央财政还加大了对地方财政的转移支付力度，这决定了发展基础教育,特别是义务教育的责任主要在地方政府。教育经费投入的增加、办学条件的改善、教师结构的调整和工资待遇的提高等问题的解决，主要靠地方政府调整财政预算支出结构、提高教育支出比例等实现。
在经济欠发达地区，政府发展教育的任务很艰巨，即使一些发达地区，也存在教育投入相对不足、优质教育资源不能完全满足社会需求、城乡学校办学条件存在较大差异、教育优先发展的环境需要进一步优化等问题，这些问题都需要县级政府进一步履行教育职责，加大教育投入，扩大和优化教育资源，改善办学条件来解决。
2．县级政府履行教育责任是教育管理体制的需要
追溯历史可以清晰地看到，早在秦代，“县”已经成为我国最重要的基层行政单位。两千多年来，我国的行政管理体系都建立在“县”的基础上。分析教育现状必须客观地承认，我国中等及中等以下教育的重心和主体在县一级行政区域内，义务教育基本由县级政府管理。也就是说，县级政府主要担负着管理中等及中等以下各类教育的重要责任，承载着中国教育的大半个江山。
1985年5月，我国实行教育体制改革，明确了基础教育的管理体制是“分级办学，分级管理”，“基础教育管理权属于地方”。1986年4月，《义务教育法》规定， “义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。2001年6月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理，以县为主的体制”，并规定了省、市、县、乡各级政府办学与管理的具体责任。2006年6月，新修订的《义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”至此，我国以“以县为主”的教育管理体制以法律的形式确定下来。
“以县为主”的教育管理体制意味着除大政方针和宏观规划由中央制定外，发展区域教育的具体规划、政策和制度的制定和实施，以及对学校的领导和管理都由地方政府负责。十多年来，“两基”工作的成功实践已雄辩地证明了：教育优先发展的战略地位能否真正落实、教育法律和法规能否真正执行、教育方针和政策能否认真贯彻、整个教育事业的根基是否稳固扎实、教育改革发展的进程是否健康有序，从根本上说都取决于地方政府尤其是县级政府对教育的重视程度和工作水平。今后，“两基”的巩固提高、教育改革的深化发展、素质教育的全面推进以及教育现代化工程的启动实施，仍然主要依靠县级政府的投入和管理。
3．县级政府履行教育责任是教育改革发展的需要
党的十五大明确提出了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，并写入了宪法，标志着我国社会主义民主与法制建设进入了崭新的阶段。推进依法治教，是实施依法治国方略的重要组成部分，是落实科教兴国战略、保障教育事业健康稳定发展的前提，是建立现代教育制度根本要求，是当前教育改革发展的方向和趋势。
改革开放以来，我国颁布了《教育法》等一系列教育法律、法规，教育法制框架体系基本形成，为各级政府管理教育工作提供了法律依据，解决了“有法可依”的问题，标志着我国进入全面依法治教的新时期。
（二）我国县级政府履行教育责任的主要内容
县级政府必须履行的教育责任内容很多，主要包括：县域教育规划，依法增加教育投入，促进义务教育均衡发展，加强教育行政管理，改善教育环境等，为经济建设和社会发展提供强大的人才和智力支撑。
1．县域内教育规划。
县域内义务教育的整体规划和发展，普、职、成教各块教育的发展及相互沟通，农科教结合的有关问题及思路等。尤其值得关注的是，据有关学者预计，在未来的20―30年内，我国人口有四分之一要进行迁移，形成象长江三角、珠江三角和环渤海经济区一样的经济发展区，这是一个大国的发展必然趋势，也是世界规律，象日本、美国等。从我国情况看，人口规模和人口迁移的高潮双重叠加，向东地区转移。江苏是我国人口集结区，应及早做好应对措施。外来人员子女入学问题应及早采取措施，完善办法，拿出本地的未来的发展规划。
2．依法增加教育投入。教育经费是教育事业又好又快发展的重要基础。县级政府依法多渠道筹措教育经费，规范教育收费行为，加强教育经费管理，用足、用好有限的教育经费，才能有效促进教育事业的健康发展。
县级政府依法增加投入的职责有：按照建立公共财政体制的要求，调整县级财政支出结构，将教育事业所需经费单独列项、纳入预算、优先安排，并依法向同级人民代表大会或其常委会专题报告教育经费预算、决算情况，接受其监督和检查。将中小学教师工资全额纳入本级财政预算，按照省级人民政府核定的教职工编制和国家统一规定的工资标准，按时足额发放。建立和完善义务教育经费保障机制，义务教育经费全额纳入县本级财政预算，按照省级人民政府确定的定额标准，统筹安排生均公用经费并及时足额拨付，确保学校正常运转；建立义务教育学校预算管理制度；设立“中小学公用经费专户”；规范教育收费行为；教育的拨款高于财政经常收入的增长，生均预算内教育事业费逐年增长，不低于省或市规定的基准定额；按省规定足额征收“两附加一金”，并严格用于改善办学条件等；建立完善校舍定期勘察、鉴定工作制度，将维护、改造和建设农村中小学校舍纳入社会事业发展和基础设施建设规划，把所需经费纳入政府预算；建立有效的保障和监督机制。鼓励和引导社会各界和人民群众捐资助学。建立对贫困地区和贫困家庭子女义务教育帮扶制度。安排使用上级转移支付资金时，优先保证教育经费支出，确保上级拨付的专项教育资金按时足额拨付到位，严禁截留、挤占和挪用各种教育经费。
扶持与奖励民办教育发展。《中华人民共和国民办教育促进法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育事业实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”第七章分别从多个方面规定了政府及相关部门和社会各方面对民办教育的扶持和帮助。第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出资、专注闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”第四十六条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”第四十七条规定“国家对向民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠，并予以表彰。”第四十八条规定：“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”第五十条规定：“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。”一方面，从整治环境入手，为民办教育发展创造坚实的硬件环境。另一方面，制定优惠政策，创造了良好和谐的软环境。
3．推进义务教育均衡发展、个性发展。
在很长的一个历史时期内，我国乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任，出现了很多问题。一是许多地方乡镇财力有限，难以支撑义务教育发展，学校必要的办学经费得不到保障，也加重了农民的负担；二是难以对教师队伍实行有效管理，教师素质参差不齐，教学质量得不到保障；三是难以统筹安排教育资源，办学效益得不到提高。
为了改变这种现状，推进我国义务教育的健康发展，国务院于2001年作出了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育新体制。2002年，国务院办公厅在《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中规定并划分了各级人民政府的责任，进一步强调县级人民政府对农村义务教育负有主要责任。
实行 “以县为主”的管理体制，县级政府的教育责任概括起来主要是三个方面：第一，统筹规划责任。即全面规划农村义务教育的发展，因地制宜地逐步调整农村中小学布局，整合优质教育资源，促进义务教育均衡发展，保证义务教育阶段适龄儿童少年按时入学。第二，经费保障责任。即通过调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金，做好“三个确保”工作。第三，教育管理责任。即核定学校的教职工编制，负责配备学校领导班子，对教职工进行选拔、任用、调配、培训和管理；指导农村中小学教育教学改革和发展，全面实施素质教育，统筹普通教育、职业教育和成人教育的发展，推进农科教结合。
“以县为主”的管理体制把教职工工资发放、人事管理、教育教学管理、学校建设等职责从乡镇上收到了县，可以说县级政府的责任重于泰山。在推行农村费税改革和完善农村义务教育管理体制过程中，如果县级政府不能切实履行其教育职责，就可能造成义务教育经费减少、学校管理松弛、教学质量滑坡的局面。
4．加强教育行政管理
县级政府对教育的行政管理是通过县域教育行政部门来实施的，支持和引导县教育局的工作，注意帮助他们解决重要的人员变动问题，如重要的学校校长问题、学科带头人问题、重要的行政措施等。县域教育行政部门是县级政府主管县域教育事业的职能部门，其主要职责：按照县域教育发展战略，研究拟订符合县域实际的教育发展战略，全面贯彻落实党的教育方针和国家的各项教育政策；研究制订县域教育事业发展规划，拟订教育事业的发展重点、规模、速度和步骤，并予以实施；认真实施《中国教育改革和发展纲要》，抓好九年制义务教育工作；综合管理县域范围内的基础教育、普通教育、职业技术教育、幼儿教育、成人教育等工作；统筹规划县域范围内教育体制和办学体制的改革，理顺教育内部的关系，建立适应社会主义市场经济体制需要的具有中国特色的社会主义教育体制及运行机制；指导学校内部管理体制改革，统筹规划并指导各级各类学校教师队伍建设工作；同有关部门制订筹措教育经费、教育拨款、教育基建投资的办法；归口管理县域范围内的学历教育及考试工作、成人自学考试工作等；协助有关部门指导县域范围内各级各类学校的思想政治工作、德育工作、体育工作与美育工作、国防教育工作等；组织实施师范院校类大中专毕业生就业分配及外系统大中专毕业生毕业分配派遣工作和本系统劳动就业、待业等工作。
5．改善教育环境
改善教育环境是一项系统工程，包括改善办学条件、调整教育结构、优化教育资源、加强师资队伍建设等方面。改善办学条件主要是指县级政府安排财政拨款,用于中小学基础设施改造工程建设。调整教育结构主要是指县级政府调整区域范围内的教育层次、教育类型等结构和学校布局，以优化教育资源，促进基础教育，尤其是义务教育的均衡发展。加强师资队伍建设主要指县级政府优化教职工队伍结构，确定中小学教职工编制标准和实施办法，建立和完善教师、校长培训和继续教育制度，财政预算内安排教师培训专项经费等。
